Методы управления государственным долгом и его обслуживание. Способы регулирования долга

ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ, КРЕДИТ

УДК 336.27 И.В. Бабич

МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

Использование такого инструмента покрытия бюджетных расходов, как государственный долг, требует от органов государственной власти эффективного управления, предусматривающего воздействие субъекта на объект, которое выражается в совокупности инструментов, методов и механизмов, закрепленных законодательно с уче-том исторических предпосылок использования. В статье представлены классификация и анализ существующих методов управления государственным долгом, особенности их применения. Выбор того или иного метода непосредственно обуславливается структурой и составом долговых инструментов, формирующих долговой портфель на соответствующем уровне государственной власти. Использование методов управления государственным долгом способствует формированию эффективной долговой политики посредством уменьшения размера государственного долга и оптимизации расходов на его обслуживание.

Ключевые слова: дефицит бюджета, расходы бюджета, государственный долг, управление государ-ственным долгом, методы управления государственным долгом, реструктуризация.

METHODS OF STATE DEBT MANAGEMENT

The paper states that using such tool of covering budget expenditure as public debt requires good governance and effective control from the state that involves development of a range of instruments, methods and mechanisms and passing relevant legislation while taking into account historical conditions. The paper presents the classification and analysis of existing methods of public debt management and their special features. The author argues that the choice of a method is directly driven by the structure and composition of debt instruments that form debt portfolio at government level. Using the methods of public debt management promotes development of an efficient debt policy by reducing public debt and optimizing debt service costs.

Key words: budget deficit, state spending, state debt, state debt management, methods of state debt management, restructurin g.

Проблема высокого уровня государственного долга в настоящее время является острой не только в нашей стране, но и за рубежом. Затянувшаяся трансформация российской экономики пока не позволила на общегосударственном уровне определить целостную сбалансированную концепцию фискальной и бюджетной политики в среднесрочной и тем более долгосрочной перспективе . Постоянно растущие расходы бюджета не соответствуют темпам роста доходов, что неминуемо приводит к формированию дефицита бюджета как на федеральном, так и региональном уровнях. Кроме того, причиной дефицита регионального и муниципального бюджетов также является закрепление за субфедеральными и муниципальными органами дополнительных функций, не сопро-

вождающееся, как правило, передачей соответствующих доходных источников . В этом случае основным и, пожалуй, единственным способом для финансирования дефицита бюджета выступает государственный долг.

Государственный долг можно рассматривать как отношения, возникающие по поводу привлечения и использования дополнительных централизованных денежных фондов государства, т.е. финансовые отношения, представляющие собой экономические связи, взаимодействия, отношения в денежной форме . Кроме того, государственная и муниципальная долговая деятельность есть не что иное, как один из самостоятельных видов финансовой активности государства и его территориальных подразделений (наряду с налоговой,

эмиссионной, инвестиционной деятельностью). Это связано с тем, что посредством государственного долга аккумулируются средства, необходимые как для покрытия расходов экономического и социального характера, так и для погашения и обслуживания долговых обязательств. Причем эти средства не расходуются на инвестиционные цели, и при их использовании не возни -кает ни материальной, ни денежной отдачи.

Согласно статьям 98, 99 и 100 Бюджетного кодекса РФ можно выделить следующие виды государственных долговыхобязательств, которые в совокупности состав -ляют государственный долг:

1) кредиты, привлеченные от кредитных органи-заций;

2) государственные ценные бумаги;

3) бюджетные кредиты;

4) государственные гарантии.

Возникновение такого инструмента покрытия бюд -жетных расходов, как государственный долг, требует от органов государственной власти эффективного управления, как и любой объект, соотносимый с макроэко -номическими показателями. Именно механизм уп -равления определяет направление государственной долговой политики, определяя стратегию и тактику достижения поставленных конечных целей. Кроме того, управляя таким объектом, государство посредством него оказывает влияние на денежное обращение, фондовый и финансовый рынок, инвестиции, развитие про -изводства и другие экономические процессы, а также устанавливает все необходимые практические критерии по функционированию государственного долга.

Реализация управления государственным долгом осуществляется посредством применения следующих методов исходя из исторических и экон омических пред -посылок, определяющих их возникновение и приме -нение:

1) рефинансирование государственного долга - погашение основного долга и процентов за счет средств, полученных от размещения новых займов и получения креди тов, от кредитных организаций;

2) новация, предполагающая заключение соглашения между заемщиком и кредитором по замене одних обязательств другими. Возможен также перевод в заемное обязательства долга, возникшего из любого дру -гого основания, в частности купли -продажи, аренды имущества, и наоборот. Данный метод является, по мнению Ю.Я. Вавилова, частным случаем реструктури -зации ;

3) унификация - решение государства об объединении нескольких ранее выпущенных займов, а также обмен ранее выпущенных облигаций и сертификатов на облигации и сертификаты новых займов;

4) конверсия, предполагающая изменение доход -ности по займам, полученным государством в качестве заемщи ка;

5) консолидация, подразумевающая изменение ус -ловий заимствований в части увеличения сроков, на которые предоставляются долговые обязательства, т.е. предполагает перенос погашения на более поздний срок;

6) отсрочка погашения займов, представляющая собой применение такого метода, как консолидация, с одновременным отказом государства выплачивать до -ходы по данн ым долговым обязательствам;

7) аннулирование государственного долга, т.е. отказ государства от всех ранее взятых на себя долговых обязательств;

8) реструктуризация, предполагающая подписание соглашения о прекращении долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой их на иные долговые обязательства с другими условиями обслуживания и погашения;

9) списание долга путем сокращения суммы основного долга;

10) секъюритизация - обмен долгов на облигации;

11) обмен облигаций по регрессивному соотношению, когда несколько ранее выпущенных облигаций займа приравниваются к одной новой;

12) досрочное погашение, которое предполагает экономию бюджетных средств при необходимости их будущего обслуживания.

Данные методы применяются индивидуально к долговым обязательствам, составляющим государственный долг, и имеют свою специфику Кроме того, некоторые из них могут быть индивидуальны для определенного вида долгового обязательства (например, исключительно для государственных ценных бумаг).

Методы управления государственным долгом можно разделить на административные и рыночные. К первой группе относятся: конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списание, аннулирование и др. Вторая группа включает реструктуризацию, новацию, про -лонгацию, доразмещение, выкуп, секьюритизацию, обмен и др. В основу данного разграничения положен такой признак, как принятие решения о применении метода. Так, административные методы характеризуются односторонни м принятием решения о их применении со стороны государства, без получения предварительного согласия со стороны кредитора, а рыночные, в свою очередь, предусматривают согласительный характер, т.е. принятию решения предшествует переговорный процесс между кредитором и заемщиком, при этом кредиторы вправе решать, принимать им предложенные условия или отказаться от них.

Подтверждением такого разграничения может служить исторический опыт управления государственным долгом в России (например, применение этих методов в административно-командной политике СССР, затем в ситуации развития рыночных отношений, предполагающих равноправие сторон и прозрачность, а также в реализации законов рынка).

В Бюджетном кодексе РФ официально закреплен лишь один метод управления государственным долгом

Реструктуризация, обусловленная переходом к рыночным отношениям (ст. 105). В основу данного метода положен договорный (согласительный) характер, предусматривающий заключение соглашения между кредитором и заемщиком - органом государственной власти, уполномоченным на осуществление заимствований. Этот способ также предусматривает начисление и уплату процентов в соответствии с условиями соглашения. При этом договор может быть не на всю сумму долгового обязательства, а лишь на определенную часть. Возможна реструктуризация не только основной суммы долга, но и процентов, пеней, штрафов и неустоек. Следовательно, данные суммы не включаются в объем расходов на обслуживание государственного долга, а рассматриваются как сумма основного долга по данному соглашению.

Законодательством предусмотрена возможность частичного списания (сокращения) суммы основного долга. На практике может быть заключено несколько соглашений по реструктуризации, которые предпола -гают погашение суммы основного долга и условленных процентов по некоторым договорам, с учетом ссылок на соглашения, по которым установлены графики пога -шения и обслуживании. Списание может быть применено к такому виду долгового обязательства, как бюджетный кредит. Это объясняется, прежде всего, существующей долговой политикой и рыночными отношени -ями, поскольку в качестве сторон по договору (соглашению) будут выступать органы государственной власти соответствующего уровня. К кредитам, полученным от банков, данное условие будет не применимо, по -скольку способствует потере выгоды, а в случае с ценными бумагами списание невозможно, поскольку соглашение необходимо заключить единолично с каждым владельцем государственных ценных бумаг. Таким об -разом, частичное или полное списание проводится только после уплаты суммы основного долга и процентов по предусмотренным графикам. До этого момента в долговой книге данные суммы отражаются в полном обьеме и на протяжении всего срока, на который заключено данное соглашение.

Применение частичного списания (сокращения) повышает эффективность долговой политики в части управления государственным долгом, поскольку позво -ляет минимизировать расходы на обслуживание. Ре -зультатом использования данного метода служит от -срочка и рассредоточени е уплаты основного долга, что позволяет избежать формирования так называемых « пиковых платежей».

На практике методы управления государственным долгом применяются как по отдельности, так и в сово-купности. Это связано, прежде всего, со стремлением уменьшить стоимость долговых обязательств, составляющих государственный долг, и удлинить срок, на ко -торый они предоставляются. В этом случае используются конверсия и консолидация. На региональном и местном уровнях также применяется такой метод, как списание части или всего долга (в основном, бюджет -ных кредитов), как правило, на основании соответству-ющих нормативно-правовых актов.

С. И. Лушина, В.А. Сл епова, В.К. Сенчагов и А. И. Архи-пов в качестве основного и, пожалуй, первоочередного метода управления государственным долгом выделяют его регулирование, предполагающее изменение структуры или баланса государственного долга с целью оптимизации. Под балансом государственного долга имеется в виду соотношение размеров долга и источников его погашения. Таким образом, в основе метода

Определение соотношения таких категорий, как ве -личина доходов, расходов и дефицита бюджета, по -скольку именно за счет этих показателей и формирует -ся структура государственного долга, а в случае недо -статочности доходныхисточников органы государствен -ной власти прибегают к заимствованиям.

Другой метод - оптимизация государственных заимствований - представляет собой практически про -грамму по оптимизации, в рамках которой осуществл я-ется управление внутренним и внешним долгом.

Данный подход применяется как к формированию долга, так и к его обслуживанию и включает в себя сле -дующие меры:

Обеспечение эквивалентности изменения текущих долгов и будущих налогов;

Сохранение баланса в эмиссионной деятельности и сборе налогов с процессом наращивания долга и размерами его обслуживания;

Реализация политики стабилизации долга в увязке с процессом инвестирования;

Проведение мер по трансформации политики роста долга в ограничительную политику, стабилизирующую рост долга.

Основной задачей управления государственным долгом является оптимизация затрат, связанных с финансированием возникающего дефицита бюджета, т.е. нахождение оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению. Следовательно, необходимо первоначально проанализировать и оценить размер бюджетного дефицита, затем определиться с источниками его покрытия. Методы управления воздействуют прежде всего на уже имеющиеся долговые обязательства и обуславливают минимизацию расходов на обслуживание и размер самой суммы основного долга, но не предусматривают привлечение новых заимствований.

В отдельную группу, на наш взгляд, можно выделить так называемые организационные методы, подразумевающие систему наделения определенными полномочиями (правами) по поводу управления уже имеющимися заимствованиями соответствующими органами государственной власти. Организационные методы предполагают разработку методологических основ качественного управления государственным долгом путем принятия соответствующих нормативноправовых актов, уточняющих процедуры разработки мер по снижению долговой нагрузки и проведению программ, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов. Таким образом, формируется соотношение между видами долговых обязательств с учетом риска возможных финансовых потерь бюджета, структура долговых обязательств по срокам погашения и их стоимости, порядок доразмещения государственных ценных бумаг, т.е. оптимальная структура долгового портфеля, предусматривающая реализацию основных направлений проводимой долговой политики.

Главный результат применения методов управления государственным долгом - уменьшение влияния долгового бремени на бюджет, а также наиболее оптимальное размещение данного бремени во времени с учетом экономической ситуации в стране, поскольку государственный долг, по своей сути, является антиципированными налогами.

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. ии_: http://base.garant.rU/12112604/16/#20014.

2. Вавилов Ю.Я. Государственный долг: учеб. пособие для вузов. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.: Перспектива, 2007.

3. Кириллова О.С. Основы формирования налоговых до -ходов как инструмент повышения прозрачности исполнения бюджета // Бюджет. 2006. № 4.

4. Кириллова О.С. Совершенствование бюджетных отно -шений в контексте реформы местного самоуправления // Финансы и кредит. 2006. № 15.

5. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш, Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2009.

Цель управления долгом - нахождение оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению. Кроме того, целью управления государственным долгом являются выработка экономически обоснованного соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, поддержание объема долга на экономически безопасном уровне.

Поэтому система управления государственным долгом должна быть ориентирована на обслуживание стратегических инвестиционных проектов, а государство должно выступать координатором и гарантом производственных инвестиций в рамках выработанной стратегии экономического роста.

Управление внешним государственным долгом - это регулируемая нормами права совокупность мероприятий государства по использованию долговых отношений, направленных на погашение долговых обязательств и формирование благоприятных социально-экономических условий развития страны, одно из направлений финансово-бюджетной политики страны, связанное с деятельностью государства на внешних финансовых рынках в качестве экономического субъекта-заемщика и гаранта. Оно предусматривает привлечение финансовых ресурсов путем размещения ценных бумаг или других источников, погашение и обслуживание долговых обязательств.

К важнейшим мерам по управлению внешним государственным долгом относятся установление предельных объемов государственного внешнего долга; источники внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая поступления от эмиссии государственных ценных бумаг; расходы на обслуживание внешнего государственного долга; верхние пределы государственных внешних гарантий. Чрезмерный рост внешнего государственного долга несет в себе угрозу для экономической безопасности страны и стабильности бюджетной системы.

Информация о долговых обязательствах Российской Федерации вносится в Государственную долговую книгу Федерации в трехдневный срок с момента возникновения обязательства. Состав, порядок и сроки представления информации установлены Правительством РФ. В государственную долговую книгу субъекта Федерации вносятся сведения об объеме его долговых обязательств (в том числе гарантий) по всем государственным заимствованиям, о дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств, исполнении обязательств полностью или частично. В государственную муниципальную долговую книгу включаются сведения об объеме долговых обязательств муниципальных образований (в том числе гарантий).

Политика в отношении государственного долга и его верхний предел определяются законодательными органами власти, а оперативно управление им осуществляет исполнительная власть.

Механизм регулирования государственного долга в рыночных условиях объединяется понятием «реструктуризация», т. е. основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный долг, с заменой их долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения. Реструктуризация не снимает долговой проблемы, а лишь переносит ее на более поздний срок. Следовательно, бремя погашения ложится на следующие поколения, общая сумма платежей еще более увеличивается за счет доначисленных процентов.

В ходе проводимой реструктуризации долговых обязательств используется ограниченный набор способов ее проведения: рефинансирование, конверсия, консолидация, унификация, аннулирование государственного долга.

Рефинансирование - это погашение старой задолженности (и процентов по ней) за счет выпуска нового займа, принятия новых обязательств. Используются три способа рефинансирования госдолга:

1. Замена обязательств (с согласия их держателей) с истекшими сроками погашения на новые, по сумме эквивалентные погашаемым; досрочная замена одних обязательств на другие с более длительными сроками погашения; размещение (продажа) новых облигаций и за счет вырученных средств погашение облигаций с истекшими сроками погашения.

2. Выкуп долга. В случаях, когда государства-должники могут располагать значительными объемами финансовых резервов, можно разрешить заемщику самостоятельно выкупить собственные долги, что позволяет сократить общий объем госдолга. Однако мировая практика негативно относится к досрочному выкупу долгов. Это связано с тем, что выигрыш от этого получают, во- первых, наихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом, и, во-вторых, нарушается принцип равенства кредиторов.

3. Секьюритизация долга - переоформление государственного внутреннего долга в новые рыночные долговые инструменты денежного рынка, включая ссудные капиталы. Среди основных видов ценных бумаг, обращающихся на международных финансовых рынках, выделяются две группы: иностранные облигации, эмитируемые нерезидентами на внутреннем рынке иностранного государства, и еврооблигации - средне- и долгосрочные обязательства в евровалютах, выпускаемые на европейском рынке среди зарубежных инвесторов.

К началу 1990-х гг. в международной практике сложилась достаточно действенная система реструктуризации внешней задолженности, предложенная для урегулирования долговых обязательств развивающихся стран министром финансов США Н. Брейди, - «план Брейди». На тот период рынки ценных бумаг развивающихся стран характеризовались весьма низкой ликвидностью - 25-40 % номинала. В результате переговоров должников с кредиторами в 1990-1994 гг. был осуществлен выпуск облигаций Брейди на общую сумму около 100 млрд. долл. Они являются государственными облигациями, эмитированными в обмен на государственный долг перед коммерческими банками.

В международной практике используют следующие виды облигаций Брейди: паритетные (с уменьшенными процентами); дисконтные (с уменьшенной основной суммой долга); ступенчатые (с более низкими первоначальными ставками); долговые конверсионные (новых займов), новые долговые; процентные; капитализированные.

К административным методам относятся конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, новация, аннулирование долга.

Конверсия - изменение доходности займов в интересах должника путем понижения процента, применения иного способа погашения долга в целях снижения расходов заемщика на погашение и обслуживание государственного долга. Наиболее распространенным видом ее является обмен на новые долговые обязательства. Технически такие операции не приводят к изменению структуры существующих обязательств и к получению новых ссуд.

Консолидация - изменение срока действия уже размещенных займов в сторону увеличения или сокращения. Пролонгация займов имеет цель облегчения выплаты долга и предполагает увеличение сроков обращения выпущенных займов путем перевода текущих обязательств и краткосрочных займов в долгосрочные. Как правило, она носит принудительный характер и осуществляется путем добавления процентных купонов к облигациям старых займов, срок действия которых продлевается, или путем замены облигаций старых займов на облигации нового займа. Нередко консолидация (как правило, пролонгация) совмещается с конверсией.

Унификация займов - это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Она может проводиться вместе с консолидацией и конверсией или без них.

Отсрочка погашения займа заключается в том, что, как и при консолидации, односторонне отодвигаются сроки погашения займа и, кроме того, прекращается выплата доходов.

Новация - соглашение между государством-заемщиком и кредиторами по замене обязательств в рамках одного и того же кредитного договора.

Аннулирование государственного долга - отказ государства от всех обязательств. Это нерыночная мера решения долговой проблемы государства. Эта форма управления государственным долгом используется, когда меняется власть или когда государство признает себя банкротом.

Эти формы управления государственным долгом относятся и к внутреннему, и к внешнему долгу.

Управление внешним долгом на стадии привлечения внешних кредитов в России осуществляется путем установления предельных размеров внешнего долга и государственных гарантий в законе о бюджете на соответствующий финансовый год.

Управление использованием внешнего долга осуществляется в трех формах:

Финансовое размещение - финансирование инвестиционных проектов и развития экономики (это самый эффективный способ размещения внешнего долга);

Бюджетное использование - финансирование текущих бюджетных расходов и дефицита государственного бюджета, в том числе обслуживания внешнего долга;

Смешенное бюджетно-финансовое размещение.

Управление погашением внешнего долга предусматривает использование различных источников его погашения: бюджетных средств, золотовалютных резервов, новых заимствований, конвертации задолженности в акции предприятий.

Система управления госдолгом должна иметь два режима функционирования:

Управление в нормальном режиме воспроизводственного процесса;

Кризисное управление в условиях обостряющегося дефицита бюджета, спада производства, сокращения возможностей привлечения новых заимствований.

Водораздел между этими режимами лежит в плоскости оценки ключевых составляющих государственных заимствований: накопление госдолга, система платежей, тенденции новых заимствований.

Государственный долг представляет собой сложное экономико-финансовое образование, особый финансовый механизм, требующий использования системы методов для его регулирования. К ключевым из них можно отнести:

Стабилизационные инструменты в государственном долге, управление динамикой долга;

Уменьшение государственного внешнего долга;

Реструктуризацию внешнего долга страны;

Снижение стоимости обслуживания государственного долга.

Основным методом управления госдолгом является оптимизация

государственных заимствований. Данный подход выходит за рамки понятия «метод регулирования», представляя собой практически программу по оптимизации заимствований, в рамках которой осуществляется маневрирование внутренними и внешними займами.

Оптимизационный подход касается как формирования долга, так и его обслуживания, включая следующие меры: обеспечение эквивалентности изменения текущих долгов и будущих налогов; сохранение баланса в эмиссионной деятельности и сборе налогов с процессом наращивания долга и размерами его обслуживания; реализация политики стабилизации долга в увязке с процессом инвестирования; проведение мер по трансформации политики роста долга в ограничительную политику, стабилизирующую рост долга.

Список используемой литературы

1. Алехин, Э. В. Государственные и муниципальные финансы: учебник / Э. В. Алехин. - Пенза, 2010. - 350 с.

2. Кангро, М. В. Государственные и муниципальные финансы: учеб. пособие / М. В. Кангро. - Ульяновск: УлГТУ, 2010. - 152 с.

3. Поляк, Г. Б. Государственные и муниципальные финансы: учеб. пособие / Г. Б. Поляк. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. - 375 с.

4. Трошин, А. Н. Финансы и кредит: учебник / А. Н. Трошин, Т. Ю. Мазурина, В. И. Фомкина. - М.: ИНФРА-М, 2009. - 408 с.

Существует большое количество методов решения проблемы государственного долга. К ним относятся как бюджетно-экспортные, так и финансово-технические. Бюджетно-экспортные методы являются долгосрочными и связывают решение проблемы, например, внешнего долга, с увеличением торгового баланса страны, а также увеличением ВВП и государственного бюджета.

Технические же методы - краткосрочные, и позволяют решить проблему путем улучшения условий заимствования, уменьшения общей суммы долга, изменения временной структуры платежей.

Родионова В.М. выделяет следующие основные финансово-технические методы управления государственным долгом: консолидацию, конверсию, обмен облигаций по регрессивному соотношению, отсрочку погашения и аннулирование займов.

Под конверсией обычно понимается изменение доходности займов. В целях снижения расходов по управлению государственным долгом государство чаще всего снижает размер выплачиваемых процентов по займам. Однако не исключено и повышение доходности ценных государственных бумаг для кредиторов.

Унификация государственных займов обычно проводится вместе с консолидацией. Унификация займов - это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. В исключительных случаях правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, то есть, приравнивая несколько ранее выпущенных облигаций к одной новой облигации.

Отсрочка погашения займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее развитие операций по выпуску новых займов не имеет финансовой эффективности для государства. При отсрочке не только отодвигаются сроки погашения займов, но и прекращается выплата доходов.

Под аннулированием государственного долга понимается мера, в результате которой государство полностью отказывается от обязательств по выпущенным займа. Аннулирование ценных бумаг государства может проводиться по двум причинам: в случае финансовой несостоятельности государства, т.е. его банкротства; вследствие прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей.

Кроме того, в качестве метода привлечения заимствований выделяется рефинансирование долга. Рефинансированием государственного долга называют размещение новых государственных займов для погашения задолженности по уже выпущенным. Например, Россия использовала рефинансирование при погашении задолженности по государственному 3%-ному выигрышному внутреннему займу 1966 г. По истечении срока действия этого займа облигации обменивались в течение одного года на облигации нового займа - выигрышного внутреннего займа 1982 г. без уплаты курсовой разницы.

Минимальная цена заемных средств на рынке определяется ставкой рефинансирования. Ставка рефинансирования - это процентная ставка, по которой происходит заимствование на обслуживание внутреннего долга. Таким образом, государственный кредит регулирует рынок межбанковских кредитов.

В настоящее время при разработке вариантов оптимизации внешнего долга России внимание концентрируется главным образом на технических средствах решения проблемы: реструктуризации долга, конверсия части долговых обязательств в имущественные активы на территории России. Предлагаются также менее традиционные методы - выплата отступного, погашение долга в национальной валюте, переоформление кредиторской задолженности под расчеты по дебиторской задолженности.

Под реструктуризацией долга, согласно ст. 105 Бюджетного кодекса РФ, понимается «погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения». В определенной мере этот термин является синонимом консолидации займа.

Основные схемы реструктуризации включают в себя: списание долга, то есть аннулирование прежних займов; выкуп долга; секьюритизацию долга.

В настоящее время активно развивается теоретическое направление, посвященное проблеме «долгового навеса», заключающегося в том, что количество уже взятых государством обязательств внушает кредиторам опасения относительно платежеспособности страны.

Под платежеспособностью страны-заемщика следует понимать способность государства к выполнению взятых на себя долговых обязательств. Но лишь за счет ресурсов, составляющих часть совокупного объема доходов страны (потенциальный трансферт), которую правительство может привлечь для долговых выплат без значительного ущерба для государства и граждан Потенциальный трансферт определяется исключительно желанием страны обслуживать собственные обязательства, что зависит от издержек дефолта и политических соображений. При этом проблема «долгового навеса» возникает в случае, если ожидаемый дисконтированный поток будущих трансфертов меньше, чем совокупный долг страны.

Наличие «долгового навеса» может негативно сказаться на мотивации страны-заемщика к выплате долгов. В этом случае частичное списание долга оказывается для кредиторов более предпочтительной стратегией по сравнению с предоставлением дополнительных займов в надежде на их будущее возмещение.

Таблица 1.1.

Пороговые показатели внешней задолженности и положение России

В настоящее время списание долга практикуется главным образом в отношении беднейших стран, имеющих «критические» показатели задолженности. Соответствующие критерии представлены в таблице 1.1.. Списание долга считается оправданным, если из последних четырех показателей три превышают критический уровень.

В общем случае страна, которой списывают долги, автоматически теряет не только значительную часть политической самостоятельности, но и надолго лишается доступа к международному рынку капитала в качестве самостоятельного заемщика. Поскольку Россия не относится к беднейшим странам, на списание задолженности внешними кредиторами вряд ли стоит надеяться.

Некоторые страны-должники имеют в своем активе значительные объемы золотовалютных резервов или могут достаточно быстро их нарастить за счет стимулирования экспортных отраслей. В то же время долги этих государств на рынке торгуются с большим дисконтом, что свидетельствует об опасениях инвесторов в отношении платежеспособности заемщики. В такой ситуации можно было бы разрешить заемщику самостоятельно выкупить собственные долги на вторичном рынке ценных бумаг.

Однако, согласно стандартным условиям предоставления займов, должник не имеет права на досрочный выкуп своих долгов по двум причинам. Во-первых, нарушается принцип главенства кредиторов, то есть их право на преимущественное получение любых свободных средств должника, просрочившего платеж. Во-вторых, возникают феномены «морального риска» и «обратного отбора», когда фактический выигрыш получают наихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом.

Если решение о выкупе принимается с согласия кредиторов, то подобные проблемы можно разрешить, например, устанавливая максимальные объемы выкупа.

Механизм досрочного выкупа суверенного долга ограничивается не только позицией кредиторов, но и объемами доступных стране валютных резервов. Это ограничение может быть преодолено с помощью секьюритизации, основная идея проведения которой заключается в том, что страна-должник эмитирует новые долговые обязательства в виде облигаций, которые либо непосредственно обмениваются на старый долг, либо продаются. В случае продажи полученные средства направляются на выкуп старых обязательств. В последнее время наибольшее распространение получила секьюритизация банковских долгов, то есть обмен обязательств перед банками-кредиторами на облигации.

Если новые бумаги торгуются на рынке с меньшим дисконтом, такая операция приведет к сокращению общего объема задолженности.

Подобная схема реструктуризации реализуема на добровольной основе только в случае, если новые обязательства признаются приоритетными по отношению к старым долгам. В противном случае ожидаемые платежи по старому долгу эквивалентны платежам по новому, который будет торговаться с тем же дисконтом, что и существующий. Снижения налогового бремени не происходит.

Главный финансовый механизм конверсионной схемы заключается в ликвидации части внешних долговых требований путем их обмена (свопа) в национальные активы. Схема базируется на принципе «непарного обмена»: номинальный долг скопируется по специальному курсу погашения, который ориентируется на котировки вторичного рынка соответствующих долговых требований.

Преимущество крупномасштабных конверсионных операций в том, что наряду с облегчением долгового бремени они могут способствовать притоку прямых иностранных инвестиций на развитие приоритетных экспортных и импортозамещающих производств, проведение приватизации, реформирование финансовой сферы, а также затормозить отток капитала из страны и стимулировать его возвращение.

Возможны следующие свопоперации:

• - «долг на наличность»: выкуп долга с дисконтом по негарантированной коммерческой задолженности;
• - «долг на экспорт»: данная схема является более привлекательной, позволяет поддерживать конкурентоспособные внутренние производства, содействует увеличению их экспорта на уже традиционные рынки и освоению новых рынков сбыта;
• - «долг на налоги»: при реализации данной схемы необходимо законодательное установление налоговых льгот для инвесторов-держателей внешнего долга России, чтобы уплата налога инвесторами была возможной и путем зачета российских внешних долговых обязательств в пропорции, при которой бы большая сумма налога погашалась меньшей суммой внешних долговых обязательств. Разрешение на подобную конверсию должно предоставляться только при осуществлении новых инвестиций в приоритетные отрасли экономики;
• - «долг в облигационные обязательства»: в качестве примера можно привести договоренности о реструктуризации задолженности Лондонскому клубу кредиторов;
• - «долг на собственность»: в рамках приватизации использование схемы обмена долговых обязательств на акции приватизированных предприятий. Такой своп позволяет одновременно решить две проблемы - уменьшить государственный долг и обеспечить приток капитала в реальный сектор экономики.
• - «долг на долг»: своп внешних обязательств (например, советских долгов Парижскому клубу) в финансовые активы (долги России третьих стран). Речь идет о своего рода политическом взаимозачете, уступке права требования.

Действующая в настоящее время модель заимствований Правительства РФ на финансовом рынке (и внешнем, и внутреннем) базируется на отказе от такого метода управления государственным долгом, как рефинансирование. Правительство РФ пока отказывается от выпуска ценных краткосрочных государственных бумаг, так как нет уверенности, что доходная часть федерального бюджета и финансовое состояние страны позволят в любой момент погасить всю текущую задолженность.

До 2003 г. российское правительство использовало чисто инфляционные способы покрытия дефицита госбюджета и обслуживания государственного долга путем заимствования средств в ЦБР. Против этого резко выступил МВФ, что сыграло важнейшую роль в переходе к использованию не эмиссионных методов покрытия дефицита путем внутренних и внешних займов.

Оптимизация внутреннего долга может быть осуществлена путем либо инфляционного внутреннего финансирования и девальвации национальной валюты, либо реструктуризации долга.

При выборе в пользу инфляции возникают дополнительные расходы бюджета по компенсации зарплат, пенсий, пособий, удорожания энергии и т.д., а также на обслуживание валютного долга.

Реструктуризация внутреннего долга, особенно если она носит конфискационный характер, может вызвать следующие последствия:

подрыв доверия инвесторов к государственным обязательствам в национальной валюте. В этом случае государство лишается полностью и надолго внутреннего финансирования;

пропадает ориентир для формирования процентных ставок в народном хозяйстве;

возникает мотивация инвестиций в иностранную валюту, что создает напряжение на валютном рынке.

Указанные процессы, как правило, достаточно длительные и возврат доверия к государству, как первоклассному заемщику, - процедура, требующая от государства существенных издержек. Так, после развала Советского Союза и обесценения сбережений населения, сделанных в Сберегательном банке до 20 июня 1991 г., потребовалось пять лет при полном исполнении государством своих обязательств и высоких процентных ставках. Прежде чем Правительство сумело привлечь население на рынок госдолга и привлечь на финансирование дефицита бюджета около 30 млрд. руб. (свыше 5,5 млрд. долларов).

Если рассматривать денежную эмиссию как основной инструмент долговой политики, то следует отметить, что в статическом аспекте эмиссия долга и инфляция взаимозаменяемы: при заданном дефиците бюджета увеличение заимствований уменьшает денежную эмиссию, и наоборот. В динамике связь между эмиссией долга и эмиссией денежной массы отражает взаимодополяемость инфляции и государственного долга. Так, увеличение экспансии ГКО в 2000-2001гг. позволило отложить инфляцию, но привело в результате долгового кризиса к инфляционному всплеску в 2002-2003 гг.

Если государство не может делать дополнительных заимствований для обеспечения выплат по базовому долгу, то размер денежной эмиссии определяется текущим дефицитом бюджета, а не целевой установкой по снижению долговой нагрузки. В подобной ситуации Россия оказалась после августовского кризиса. Если же власти могут прибегать к дополнительным заимствованиям на внешнем рынке, то оптимальный размер эмиссии в каждом периоде должен зависеть от долговременной целевой установки на сокращение долговых обязательств. В таком случае важно не только обеспечить минимальные размеры денежной эмиссии, но и учитывать ограничение на новые заимствования, вытекающие из долговременной цели. В целом при оптимальной политике управления долгом увеличение заимствований может сопровождаться инфляционным финансированием бюджетного дефицита.

Очевидно, что в ситуации долгового кризиса инфляционное финансирование дефицита необходимо, с одной стороны, для обеспечения выплат по базовому долгу, а с другой - для реализации целевой установки на определенный уровень долговой нагрузки. В то же время, чтобы не допустить усиления инфляции, необходимо определить границу экономически безопасной инфляции и задать максимально допустимый прирост денежной базы.

Кроме того, определенные резервы сокращения общей величины государственного долга и выплат по нему имеются и в сфере сокращения оттока капитала из России. С учетом того, что из России ежегодно вывозилось, по различным оценкам, 10-25 млрд. долл., ясно, что Россия в принципе смогла бы обслуживать свои внешние и внутренние обязательства.

В настоящее время ссудный капитал из России вывозится из преимущественно в форме банковских кредитов, торговых кредитов и авансов. наличной иностранной валюты и др. а предпринимательский капитал - в форме прямых и портфельных инвестиций. При этом наряду с классическими стимулами к вывозу капитала (освоение зарубежных рынков сбыта, доступ к зарубежным источникам сырья, получение за рубежом более высокой прибыли и т.п.) весьма сильны мотивы, характерные для так называемого «бегства» капитала.

Теоретически любое превышение вывоза капитала над ввозом может трактоваться как «бегство» капитала из-за ограниченности возможностей инвестирования этих средств во внутренней экономике.

Бегство капитала из России происходит как в легальной, так и нелегальной форме. К легальному бегству капитала можно отнести портфельные инвестиции, накопление наличной иностранной валюты, капитальные трансферты эмигрантов и другие трансферты, отраженные в статье «Прочие активы» в платежном балансе. Нелегальное бегство капитала осуществляется такими способами, как непоступление в срок экспортной выручки, непогашение в срок импортных авансов, неэквивалентный бартер, контрабандный экспорт и другими, отраженными в статье «Чистые ошибки и пропуски».

Формирующаяся теория «бегства капитала» указывает на то, что оно сужает потенциальную налоговую базу страны, нередко сопровождается ростом внешней задолженности и космополитизацией значительной части национального капитала.

Вывоз капитала из России является одной из причин существенного снижения объема внутренних капиталовложений. Результатом сложившегося положения являются высокие ставки банковских кредитов, намного превышающие уровень инфляции даже с учетом возможных банковских рисков.

Очевидно и отрицательное воздействие вывоза капитала на состояние платежного баланса России и размеры ее золотовалютных резервов. Объем официальных золотовалютных резервов России продолжает оставаться немногим больше величины, исчисляемой согласно принятому в мировой практике критерию достаточности этих резервов (трехмесячный импорт товаров и услуг). Максимальный размер этих резервов в середине 2003 г. составил около 40 млрд. долл.

В результате Россия вынуждена прибегать ко всем новым займам для финансирования дефицита платежного баланса, просрочке платежей по обслуживанию государственного внешнего долга и переносу этих платежей.

Прекращение оттока капитала для России способствовало бы восстановлению доверия инвесторов и кредиторов и увеличению внутренних накопления, необходимых российской экономике. Есть, два основных пути решения названной задачи: 1) усиление административного контроля за финансовыми потоками, дополненное ужесточением законодательства; 2) осуществление системных институциональных изменений, создающих благоприятный инвестиционный климат.

В рамках первого направления возможны меры против применения стандартных схем нелегального вывоза капитала: занижения экспортных цен и невозврата валютной выручки; заключения фиктивных импортных контрактов с авансовой оплатой и завышенными ценами; коррупции на таможне; расчетов через оффшорные зоны.

Реализация мер второго направления: сбалансированность бюджета; совершенствование налоговой системы и налогового администрирования; обеспечение надежной работы банковской системы; защита прав кредиторов и инвесторов; «прозрачность» финансовой отчетности всех предприятий и организаций; борьба с преступностью и коррупцией, резкое улучшение работы прокуратуры и судебной системы; строгое соблюдение федеральных законов на всей территории страны, прекращение произвола со стороны региональных и местных властей и ограничение их привилегий.

Эффективное управление государственными обязательствами пока еще не играет ключевой роли в системе государственных финансов. События последнего времени показывают, что одним лишь ужесточением фискальной политики невозможно предотвратить возникновение кризисных ситуаций. В 2003 г. правительству удалось существенно сократить государственные расходы, обеспечив первичный профицит федерального бюджета. Однако оно оказалось не в состоянии избежать лавинообразного увеличения расходов по обслуживанию внутреннего долга. Неспособность государства выполнить свои обязательства явилась главной причиной смены курсового режима, банковского кризиса, угрозы макроэкономической дестабилизации.

Экспансия внутреннего и внешнего долга была неизбежным следствием отказа от инфляционной политики и обострения кризиса налоговой системы. Крайне негативных последствий этой экспансии можно было избежать, проводя более эффективную политику управления государственными обязательствами. Стремительный рост объемов заимствования, критическая величина расходов на их обслуживание в последние годы, а в результате невозможность выполнения Россией своих обязательств показали актуальность задачи построения оптимальной стратегии управления долгом.

В настоящее время Министерство финансов, в чьей компетенции находится управление государственным долгом, вынуждено концентрироваться на решении оперативных задач, главным образом связанных с распределением имеющихся финансовых средств. По этой причине политика заимствований, которая проводится Минфином, в большей мере подчиняется текущим потребностям, не обеспечивая в должной мере решение стратегических задач по управлению обязательствами государства.

Разделение государственного долга на внешний и внутренний носит в значительной мере искусственный характер. С дальнейшей либерализацией передвижения капитала такое разграничение теряет смысл. Так же необоснован упрощенный подход к валютной структуре, с акцентом лишь на двух валютах: рубле и долларе, в то время как другие валюты, включая немецкую марку, японскую иену и итальянскую лиру, на данном этапе используются в крайне ограниченных объемах. Необходим переход к управлению многокомпонентной валютной структурой государственного долга, учитывающему как прямые, так и перекрестные валютные риски.

В настоящее время основной задачей является изменение валютной структуры государственного долга с целью минимизации стоимости обслуживания и хеджирования валютных рисков. При этом упор должен быть сделан на более адекватном отражении в управлении обязательствами структуры валютных поступлений в государственный бюджет.

С целью минимизации стоимости обслуживания долга важно обеспечить гибкое управление структурой процентных выплат. Необходимо осуществлять замещение текущих выплат по фиксированной и плавающей ставке с учетом наиболее привлекательной валюты. Основным инструментом реализации таких сделок должны стать процентные свопы.

Система управления государственным долгом должна обеспечивать все текущие выплаты по погашению и обслуживанию долга. Необходимо постоянное согласование графика выплат с поступлениями от Министерства финансов, предназначенными для погашения обязательств. Управление кассовыми потоками должно минимизировать риски, возникающие в связи с нехваткой ликвидности. Оперативное управление потоками выплат и поступлений должно минимизировать риск неуплаты и нефинансовый риск.

В функции управления государственным долгом должно также входить поддержание рынка внутренних и внешних государственных обязательств. Это могло бы стать прямой задачей органа, ответственного за управление государственным долгом. В отличие от Центрального Банка, занимавшегося только рынком ГКО, такая функция позволила бы охватить все рынки государственных обязательств (включая рынок внешнего долга), более эффективно используя имеющиеся в наличии ликвидные средства.

Помимо традиционных операций в управлении государственным долгом следует уделять больше внимания современной технике финансового инжиниринга. Необходимо включить в практику производные инструменты, процентные и валютные свопы, фьючерсные и опционные контракты, конвертируемые облигации, облигации с правом досрочного погашения, инструменты типа скрипов и т.п. Использование производных инструментов позволит эффективно уменьшить не только текущую, но и перспективную стоимость долга, обеспечивая контроль над уровнем риска. Кстати говоря, обмен ГКО на еврооблигации, состоявшийся в июле 1998 г., по сути был первой попыткой использования одного из ключевых инструментов финансового инжиниринга - конвертации одних обязательств в другие. Напоминается, что в результате этой достаточно масштабной по российским меркам операции облигации на общую сумму 27,5 млрд. руб. (4,4 млрд. долл. по существовавшему курсу). Были обменены на два выпуска еврооблигаций длиной 7 и 20 лет на общую сумму 6,4 млрд. долл., включая размещенные за денежные средства в объеме 500 млн. долл.

Кстати говоря, производные инструменты применяются в управлении рисками практически всеми финансовыми институтами. В условиях глобализации финансовых потоков перед системой управления государственными обязательствами стоят задачи не менее сложные с точки зрения управления рисками и финансового инжиниринга. Для эффективного выполнения функций с экономии стоимости обслуживания долга и минимизации риска система управления государственными обязательствами должна в полной мере опираться на современные научные достижения и имеющийся в мировой практике инструментарий финансового инжиниринга.

В заключение этого параграфа следует особо подчеркнуть, что в плане оптимизации внешнего долга именно реструктуризация, по мнению большинства экономистов является оптимальным инструментом, так как позволяет скорректировать отношение долговых выплат к экспорту - текущую ликвидность страны.

Регулирование внутренней задолженности может предполагать инфляционное финансирование, но в допустимых пределах. Кроме того, целесообразно построение системы внутренних заимствований, предусматривающих теоретическую и практическую возможность погашения новых займов в условиях отсутствия возможности рефинансирования.

Государственный внутренний долг РФ состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникающей задолженности. Государственный внутренний долг РФ обеспечивается всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ.

Долговые обязательства РФ могут быть в форме:

§ кредитов, полученных Правительством РФ;

§ государственных займов, осуществляемых посредством выпуска ценных бумаг от имени Правительства РФ;

§ других долговых обязательств, гарантированных Правительством РФ.

Порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств РФ определяются Правительством РФ. Эта деятельность называется: управление государственным долгом.

Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Центральным банком РФ и его учреждениями, если иное не установлено Правительством РФ, и осуществляется с помощью операций по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.

Контроль за состоянием государственного долга производится представительными и исполнительными органами государственной власти.

Под управлением государственным внутренним долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, а также порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств РФ.

К основным методам управления государственным долгом следует отнести:

§ Рефинансирование - погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов.

§ Конверсия - изменение размера доходности займа, например, снижение или повышение процентной ставки дохода, выплачиваемого государством своим кредиторам.

§ Консолидация - увеличение срока действия уже выпущенных займов.

§ Унификация - объединение нескольких займов в один.

§ Отсрочка погашения займа проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не эффективно для государства.

§ Аннулирование долга - отказ государства от долговых обязательств.

§ Реструктуризация долга - погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. В Бюджетном кодексе РФ отмечается, что реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

63. Государственная долговая книга Российской Федерации.

64. Внутренние и внешние государственные заимствования.

65. Способы обеспечения гражданско-правовых обязательств РФ

66. Понятие страхования, его функции.

67. Страховое право, источники страхового права.

Страховое право состоит из множества нормативно-правовых актов, которые в свою очередь направлены на то, чтобы регулировать общественные отношения в сфере страховой деятельности.

Гражданский кодекс РФ устанавливает основные положения, касающиеся проведения страховых операций:

1) Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»; формулирует основные понятия в области страховой деятельности: страхование и перестрахование, формы страхования;

2) Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г., который в гл. 15 устанавливает условия договора морского страхования;

3) Закон РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «Об обязательном медицинском страховании граждан»; регламентирует порядок проведения медицинского страхования;

4) Федеральный закон РФ от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации и сотрудников федеральных органов налоговой полиции»;

5) Указ Президента РФ от 6 апреля 1994 г. № 667 «Об основных направлениях государственной политики в сфере обязательного страхования»; определяет основные принципы осуществления ряда видов страхования, проводимых в обязательной форме;

6) Налоговый кодекс РФ регламентирует отношения по поводу уплаты налогов участниками страховых рынков.

Подзаконные нормативные акты также играют важную роль в регулировании правовых отношений страховой деятельности. Но они не должны ни в коем случае противоречить, во-первых, Конституции РФ, а во-вторых, федеральным законам.

Правила страхования – это особый вид локальных актов страховщика, потому что в случае ссылки в договоре страхования на возможность применения таких правил последние обязательны для страхователя (выгодоприобретателя).

Локальные правовые акты, как правило, издаются самими страховыми организациями для решения внутренних вопросов, осуществляя, таким образом, правотворческую деятельность, которая направлена на урегулирование внутренних отношений. В качестве второго источника страхового права можно выделить обычай делового оборота.

Обычай – понятие многозначительное, и под ним понимается как непосредственно сам обычай, так и традиции и обыкновения. Гражданское законодательство для обозначения соответствующих категорий использует родовое понятие – «обычно предъявляемые требования» (ст. 474, 478, 992 ГК РФ).

Понятие страхового права, его место в системе права России

Рассмотрение вопроса о сущности страхового права и его места в системе права до сих пор остается актуальным и дискуссионным. Ученые-юристы, исследующие данный вопрос, сталкиваются с тем, что его рассмотрение сопряжено с рядом общетеоретических проблем.

Юридические работы по данной теме достаточно редки. Среди наиболее значительных научных трудов по правовым основам страхования следует назвать работу В.И. Серебровского «Очерки советского страхового права» (1926 г.), а также фундаментальный труд В.К. Райхера «Общественно-исторические типы страхования» (1947 г.). В 1960г. был опубликован научный труд «Страхование» профессоров К.А. Граве и Л.А. Лунца.

В последние годы появился ряд научных работ, специально посвященных правовым проблемам национального страхования. Наиболее значительными из них являются работы Ю. Фогельсона, М.Я. Шиминовой, М.И. Брагинского, Д.А. Петрова, B.C. Белых, И.В. Кривошееваи др.2

Страховое право (равно как и банковское, биржевое, валютное, инвестиционное) является правовым образованием, призванным регулировать разнообразные общественные отношения. С другой стороны, в орбиту правового регулирования вовлечены и отдельные институты гражданского права, а также правовые институты и юридические нормы других отраслей права (государственного, административного, финансового и проч.)- Отсюда следует, что страховое право -- это комплексное образование (подотрасль), сочетающее нормы публичного и частного права. По мнению B.C. Белых и И.В. Кривошеева, оно (право) является составной частью предпринимательского права3.

Страховое право как комплексное образование не имеет собственного предмета и метода правового регулирования в их традиционном понимании. Формирование и развитие страхового права происходит на стыке публичного частного права. В страховом праве публичные начала особо проявляются в сфере обязательного страхования.

Вместе с тем на стадиях государственной регистрации и лицензирования деятельности страховых компаний, государственного надзора за страховой деятельностью, обеспечения финансовой устойчивости страховщиков присутствуют, несомненно, элементы «публичного».

По своей организации, как верно отметил В.И. Серебровский, страхование (правда, на Западе) делится на два основных вида: частное и публичное. К формам публичного страхования относятся государственное и общественное. К формам частного -- единичные предприниматели, страховые общества, общества смешанного типа Страхование публичное и страхование обязательное; страхование частное и страхование обязательное В.И. Серебровский считал недопустимым отождествлять.

Рассмотрим коротко историю страхового права. В 20-х гг. XX в. проблема страхового права была исследована Е. Менам. По мнению ученого, группа норм, регламентирующих страховую деятельность; должна быть отнесена к самостоятельной отрасли права.

С.А. Рыбников высказывал точку зрения, что обязательное страхование есть институт публичного права, а добровольное страхование следует относить к области частного права.

Наличие страхового права в качестве комплексной отрасли обосновал впервые В.К. Райхер. По мнению ученого, в процессе регулирования страховой охраны производительных сил общества и материального благосостояния граждан общественные отношения остаются одновременно самостоятельными элементами различных отраслей. В.К. Райхер считал, что образуемая при этом отрасль обладает единством на основе самостоятельно существующего предмета правового регулирования.

В.И. Серебровский представлял страховое право в виде правовой дисциплины, не имеющей самостоятельного характера. Ученый считал, что главную роль в системе страхового права играют именно нормы гражданского (торгового) права. При этом он справедливо отмечает, что страховое право нельзя считать лишь частью гражданского или торгового права. Страховые отношения, по В.И. Серебровскому, помимо норм гражданского права регулируются и нормами других отраслей права. По сути, ученый рассматривал страховое право как комплексное образование, хотя данный термин и не использовал10.

В трудах О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородского, Ю.К. Толстого, С.С. Алексеева идея основных и комплексных отраслей прочно закрепилась и получила дальнейшее развитие. Так, С.С. Алексеев считает, что «содержание комплексной отрасли складывается из специальных норм, обладающих предметным и известным юридическим единством. Но каждая из этих норм имеет главную «прописку» в той или иной основной отрасли»".

В работах Ю.К. Толстого содержатся развернутые признаки комплексных отраслей12. Во-первых, он разграничивает основные и комплексные отрасли по главному признаку: основные отрасли обладают предметным единством, а комплексные -- нет. Во-вторых, основные отрасли не должны включать нормы других отраслей права. В-третьих, основные отрасли имеют специфический метод правового регулирования общественных отношений, а у комплексных отраслей такого метода нет.

Эту теорию подверг критике О.А. Красавчиков, отметив, что Ю.К. Толстой необоснованно употребляет термин «отрасль» по отношению к явлению, которое не является таковым. Этот недостаток концепции комплексных отраслей, по мнению ученого, был подмечен уже в первой половине 60-х гг.

В специальной литературе по страховому праву М.Я. Шиминова обратила внимание на некоторую непоследовательность в научной позиции Ю.К.Толстого. По мнению ученого, для страхового права определяющее предметное единство состоит в том, что оно регулирует общественные отношения, возникающие в процессе мобилизации, распределения и использования страхового фонда в целях осуществления страховой защиты производительных сил общества14.

В.Н. Яковлев встал на позицию отрицания понимания страхования как комплексной отрасли, поскольку совокупность разнородных норм по страхованию не является отраслью страхового права. Автор не считает, что страхование -- комплексный правовой институт, так как страховые отношения не представляют собой прочной общности. В.Н. Яковлев называл совокупность норм страхования комплексным институтом страхового законодательства15.

К.А. Граве и Л.А. Лун рассматривают страховое право с гражданско-правовых позиций. С точки зрения ученых, отношения, возникающие в связи с добровольным и обязательным образованием, регулируются страховым правом как отраслью гражданского права. Отсюда следует, что и составная часть (страховое право), и целое (гражданское право) объявляются отраслями права, в чем нельзя не обнаружить противоречие.

Подведем итоги. Страховое право является комплексным образованием, сочетающим публично-правовые и частноправовые начала. Страховое право обладает предметным единством -- это общественные (экономические) отношения по страховой охране имущественных интересов физических и юридических лиц.

Как самостоятельная отрасль права страховое право имеет перспективу сформироваться и развиться в обозримом будущем. Эта перспектива исходит из того, что уже сейчас наблюдается процесс ее формирования, накопления ее содержательной части.

Источники страхового права

Законодательство о страховании имеет комплексный характер. Выделение его в качестве комплексной отрасли законодательства возможно, так как оно включает в себя законы, регулирующие страховую деятельность, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы и инструкции федеральных органов по надзору за страховой деятельностью.

Во-первых, это нормативно-правовые акты, которыми регулируется страхование. Законодательство по страхованию относится к отрасли «Гражданское право», а нормы гражданского права, в том числе и нормы, регулирующие страхование, могут создаваться только на федеральном уровне, что записано в Конституции РФ, а именно в п. «о» ст. 71. Поэтому нормы, относящиеся к страхованию, могут создаваться только на федеральном уровне и не могут устанавливаться на уровне регионов.

Можно разделить все нормативные правовые акты, регулирующие страховые отношения, на нормативные акты, адресованные всем участникам страховых отношений, и нормативные акты, адресованные только страховщикам и регламентирующие их деятельность.

К общим нормативным источникам страхового права относится, прежде всего, Гражданский кодекс РФ17.

Глава 48 ГК РФ посвящена исключительно страхованию и включает 44 статьи (ст. 927--970), которые охватывают широкий набор многообразных страховых отношений. Сфера действия главы регламентируется ст. 1, которая определяет сущность и правовые отношения обоих видов страхования (добровольное и обязательное), выражающих их метод. При этом отдельные нормы указанной главы являются общими для отношений по страхованию, в то время как остальные посвящены либо имущественному, либо личному страхованию.

Следующим по уровню является специальный Закон «Об организации страхового дела». По предмету регулирования глава совпадает с изданным еще до принятия ГК 27 ноября 1992 г. Законом РФ «О страховании». Редакция Закона неоднократно менялась. При этом одна из новелл коснулась его именования, так как, начиная с 1998 г. данный Закон стал именоваться Федеральным законом «Об организации страхового дела в Российской Федерации». В настоящее время указанный Закон, как вытекает из ст. 4 Федерального закона «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации», применяется лишь постольку, поскольку он не противоречит части второй ГК. Практически это означает, что «в полном объеме сохраняют действие лишь правила Закона о страховании, посвященные обеспечению финансовой устойчивости страховщиков и государственному надзору за их деятельностью. В остальном, и в особенности для договора страхования, этот Закон может применяться только в субсидиарном порядке». Следует отметить, что с принятием ГК в Закон о страховании были внесены значительные изменения. Так, была исключена гл. II «Договор страхования», насчитывавшая 10 статей.

К специальным нормативным актам по страхованию относятся: Законы РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты и другие документы, непосредственно регулирующие страховые отношения при страховой сделке.

Из приведенной схемы видно, что обеспечение страховых отношений в России начинает достаточно основательно разрабатываться в правовой системе РФ.

Следует отметить, что предмет регулирования специальных нормативных актов более конкретен, чем предмет регулирования ГК РФ. Их терминология в большей степени привязана к конкретному виду деятельности, к тому же в них используется меньше общих понятий, требующих специального истолкования. Поэтому и применять их можно, не особенно опасаясь каких-либо юридических каверз.

Кроме ГК РФ и Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» существует много различных нормативных актов по конкретным видам страхования. Например, Кодекс торгового мореплавания, в котором целая гл. XII посвящена морскому страхованию. Издано большое количество нормативных актов о различных видах обязательного страхования.

С другой стороны, лишь небольшое количество специальных нормативных актов регулирует поведение всех участников страховых отношений. Таким является, например, Закон о медицинском страховании. Но большинство специальных актов регулирует поведение либо только страховщиков -- это акты, издаваемые страховым надзором, либо только страхователей -- это акты об обязательном страховании.

В силу п. 2 с г. 3 ГК РФ по отношению к этим актам, в том числе и федеральным законам, статьи Кодекса пользуются приоритетом.

Однако из этого правила в гл. 48 установлено исключение из п. 2 ст. 3. Прежде всего, речь идет о законах, указанных в ст. 970 ГК РФ. Эта статья исходит из того, что законы, регулирующие предусмотренные в ней отношения (речь идет о страховании иностранных инвестиций от некоммерческих рисков, морском страховании, медицинском страховании, страховании банковских вкладов и страховании пенсий), в иерархии источников страхового права стоят впереди норм ГКРФ. Соответственно, ст. 970 устанавливает, что к перечисленным в ней отношениям правила, предусмотренные™. 48 ГК РФ, применяются «постольку, поскольку законами об этих видах страхования не установлено иное». При этом речь идет в равной мере как о специальных законах, посвященных соответствующим разновидностям страхования, так и о более общих законах.

Определенные отступления от общего принципа, закрепленного в п. 2 ст. 3 ГК РФ, предусмотрены для некоторых отношений и за пределами ст. 970 ГК РФ. Это касается регулирования взаимного, а также обязательного государственного страхования так, пункт 3 ст. 968 ГК РФ предусматривает, что правила гл. 48 ГК РФ применяются к отношениям по страхованию между обществом взаимного страхования и его членами, «если иное не предусмотрено законом 0 взаимном страховании, учредительными документами соответствующего общества или установленными им правилами страхования».

Еще более широкое отступление от норм ГК РФ допускает п. 4 ст. 969. Им установлено, что правила гл. 48 ГК РФ применяются, если иное не предусмотрено не только законами, но и «иными правовыми актами о таком образовании и не вытекает из существа соответствующих отношений по страхованию».

В остальных случаях действует общее правило, закрепленное в ст. 422 ГК РФ: договор должен соответствовать обязательным для сторон нормам, установленным законами и иными правовыми актами.

Помимо правовых актов, т.е. законов, указов Президента и постановлений Правительства РФ, страхование регулируется и ведомственными актами. Рассмотрим нормативные акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Применительно к страхованию речь идет главным образом об актах Министерства финансов РФ. В соответствии с п. 6 Положения о страховании это министерство «разрабатывает и принимает в установленном порядке нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к компетенции министерства, обязательные для исполнения на территории Российской Федерации»20.

К числу ведомственных могут быть, в частности, отнесены акты министров и других ведомств, изданные в развитие законов об отдельных видах обязательного страхования.

Поскольку страхование в России бурно развивается, следует учитывать, что сборники, содержащие в более или менее полном и систематизированном виде действующие нормативные акты по страхованию, быстро устаревают22. За текущими изменениями следует следить по различным изданиям, таким как Собрание законодательства Российской Федерации, Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств, «Российская газета», газета «Российские вести». Многие из этих актов появляются в «Российском страховом бюллетене», в журнале «Страховое дело», который издает фирма «Анкил», специализирующаяся на издании литературы по страхованию. Удобно использовать компьютерную систему «КонсультантПлюс».

68. Виды страхования.

69. Перестрахование.

70. Общие положения о договоре страхования

71. Правовые основы банковской деятельности в Российской Федерации

72. Банковская система и ее элементы. Основные принципы банковской системы.

73. Банковские операции и банковская деятельность

74. Центральный банк РФ и его статус. Взаимоотношения Банка России и органов государственной власти. Органы управления Банком России. Организационная структура Банка России.

Центральный банк

Центральный банк - государственное кредитное учреждение, наделенное функциями эмиссии денег и регулирования всей кредитно-банковской системы.

Центральный банк - основное звено национальной кредитно-банковской системы.

Главная функция центрального банка - эмиссия национальных денег и обеспечение устойчивости их покупательной способности.

Цели деятельности Банка России:

§ защита и обеспечение устойчивости рубля;

§ развитие и укрепление банковской системы России;

§ обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.

Правовой статус Банка России (ЦБ РФ):

§ Банк России является юридическим лицом.

§ Функционирует на основе принципа независимости , т.е. не входит в структуру федеральных органов государственной власти.

§ ЦБ РФ - особый институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения.

§ Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью.

§ Банк России обладает финансовой независимостью, т.е. осуществляет свои расходы за счет собственных доходов и не регистрируется в налоговых органах.

§ Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя таких обязательств.

§ Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Органы власти всех уровней не имеют права вмешиваться в деятельность ЦБ РФ.

Может быть финансовым инструментом и объектом управления одновременно. В качестве финансового инструмента государственный долг обеспечивает возможность законодательным (представительным) и исполнительным органам власти оказывать влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, на уровень сбережений и многие другие экономические процессы.

Система управления государственным долгом в общем виде представлена на рис. 1.

Рис. 1. Система управления государственным долгом

Одновременно государственный долг выступает в качестве объекта управления, когда органы власти устанавливают все необходимые практические аспекты его функционирования. Так, органы власти определяют соотношение между различными видами долговой деятельности, регулируют структуру государственного долга по срокам обращения и доходности долговых обязательств, устанавливают порядок выпуска и обращения государственных займов, предоставления и возврата государственных кредитов и государственных гарантий, а также выполнения финансовых обязательств по ним.

Задачи управления государственным долгом

В процессе управления государственным долгом решаются следующие задачи:

• удержание величины внутреннего и внешнего государственного долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны, выполнение органами власти взятых на себя долговых обязательств без значительного ущерба финансированию программ социально-экономического развития;
• минимизация стоимости долга на основе удлинения сроков заимствований и снижения доходности государственных ценных бумаг, за счет перехода на другие рынки и переключения внимания на другие группы инвесторов;
• сохранение у государства реп>тации первоклассного заемщика на основе безупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;
• поддержание стабильности и предсказуемости рынка государственного долга;
• достижение эффективного и целевого использования заимствованных средств, государственных кредитов и гарантированных займов;
• обеспечение своевременного возврата государственных кредитов и уплаты процентов по ним;
• диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;
• координация действий органов власти всех ветвей и уровней на рынке государственных долговых обязательств. Представляется целесообразным определить управление государственным долгом в широком и узком смысле.

Под управлением государственным долгом в широком смысле будем понимать формирование одного из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика. Управление государственным долгом в широком смысле — прерогатива законодательных органов власти (иногда правительства) и заключается в формировании политики в отношении государственного долга (внутреннего и внешнего); установлении границ государственной задолженности (в т.ч. в определении размера бюджетного дефицита и, следовательно, объемов займов, привлекаемых для его финансирования); определении основных направлений и целей воздействия на микро- и макроэкономические показатели; установлении возможности и целесообразности финансирования за счет государственного долга общегосударственных программ и т.д.

Под управлением государственным долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, обслуживанием, погашением и рефинансированием государственного долга, а также регулированием рынка государственных ценных бумаг. Управление задолженностью в узком смысле осуществляют исполнительные органы власти, главным образом Министерство финансов и центральный банк. Следует отметить, что эти две инстанции не имеют возможности непосредственно воздействовать на величину совокупного государственного долга.

Процесс управления государственным долгом

Включает следующие функциональные элементы:

• планирование заимствований путем определения порядка, условий выпуска и размещения государственных долговых обязательств;
• обслуживание долговых обязательств посредством осуществления операций по размещению займов, выплате процентного дохода по ним, рефинансированию и погашению долга;
• контроль за состоянием государственного долга.

Одна из важнейших сфер управления государственным долгом в мировой практике — менеджмент состава и структуры государственного долга(debt management ) при неизменном объеме совокупной задолженности. Объектами регулированияdebt management являются:

• структура сроков обращения различных долговых обязательств, изменяя которую государству удается частично или полностью реструктуризировать свою задолженность;
• структура кредиторов, соотношение в ней резидентов и нерезидентов, а также соотношение рыночных и нерыночных займов, предназначенных для определенных категорий кредиторов;
• величина совокупного государственного долга.

Регулирование величины внутренней и внешней задолженности государства и удержание ее на приемлемом уровне — определяющий момент в управлении государственным долгом, что на практике реализуется в установлении ряда ограничений. В частности, интересными представляются бюджетные критерии для стран, желающих вступить в валютный союз (Маастрихтские критерии). Согласно этим критериям, объем совокупной государственной задолженности не должен превышать 60% ВВП, а текущий дефицит государственного бюджета — 3% ВВП. В случае превышения этих пороговых значений правительства должны считаться с возможностью применения штрафных санкций со стороны ЕС (например, уплачивать штрафы согласно заранее утвержденной процедуре). В тоже время, в случае наступления так называемой «тяжелой рецессии» в экономике (при снижении ВВП более чем на 2% в год), предусматривается возможность увеличения дефицита государственного бюджета без применения штрафных санкций.

В России заемная деятельность всех органов власти регулируется целым набором законодательных ограничений. Так, Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает предельные объемы государственных и муниципальных заимствований, расходов на обслуживание долга, необходимость разработки и утверждения программ внутренних и внешних заимствований, предельные размеры дефицитов бюджетов. Предельные объемы внутреннего и внешнего долга устанавливаются ежегодно законами и решениями о бюджетах на каждом уровне управления.

Управление государственным долгом также бывает стратегическим и оперативным .

Стратегические вопросы развития государственного долга находятся в компетенции Федерального Собрания, Президента и Правительства Российской Федерации, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В частности, ежегодно в законе о федеральном бюджете Федеральное Собрание и Президент Российской Федерации утверждают предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долгов; источники финансирования бюджетного дефицита, включая доходы от эмиссии государственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствований; предельные размеры государственных кредитов иностранным государствам и государствам — участникам СНГ; направления использования, условия предоставления и предельные размеры бюджетных кредитов; верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий. Президент и Правительство Российской Федерации разрабатывают и утверждают социально-экономические программы, которые напрямую могут затрагивать различные аспекты развития государственного долга. Президент Российской Федерации в ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации также уделяет особое внимание управлению государственным долгом.

Оперативное управление государственным долгом осуществляют Правительство и Министерство финансов Российской Федерации, а также Центральный банк России, Внешэкономбанк и Сбербанк как агенты Министерства финансов Российской Федерации. Эти органы определяют генеральные условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, время выпуска очередного займа и условия его функционирования, организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг, организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств, выдачу бюджетных кредитов и государственных гарантий, осуществляют контрольные действия и другие мероприятия по оперативному управлению государственным долгом.

Аналогичные вопросы в рамках своей компетенции решают законодательные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом они исходят из норм, заложенных в федеральном законодательстве.

Таким образом, под управлением государственным долгом следует понимать совокупность тактических и стратегических мер по обслуживанию государственного долга и осуществлению новых заимствований, регулированию объема и структуры долга, регулированию рынка государственных заимствований и контролю за их целевым и эффективным использованием.

Принципы управления государственным долгом

Управление государственным долгом основывается на следующих принципах:

• безусловности — обеспечение безусловного выполнения государством всех обязательств перед инвесторами и кредиторами, которые государство как заемщик приняло на себя при заключении договоров заимствования средств;
• единства — учет в процессе управления государственным долгом всех видов обязательств, эмитированных Российской Федерацией как сувереном, а также субъектами РФ и муниципальными образованиями;
• снижения рисков — размещение и погашение займов таким образом, чтобы максимально снизить влияние конъюнктуры рынка капиталов и спекулятивных тенденций рынка ценных бумаг на рынок государственных обязательств;
• оптимальности структуры долговых обязательств по срокам обращения и погашения;
• сохранения финансовой независимости — поддержание оптимальной структуры долговых обязательств между инвесторами- резидентами и инвесторами-нерезидентами;
• прозрачности — соблюдение открытости при выпуске займов, обеспечение доступа международных рейтинговых агентств к достоверной информации об экономическом положении в стране для поддержания высокой кредитной репутации и рейтинга страны-заем шика.

Меры управления

Во всем мире самым распространенным методом управления государственным долгом является рефинансирование государственного долга, т.е. погашение части государственного долга за счет размещения новых займов.

Для использования этого метода необходима высокая финансовая репутация государства-заемщика. На мировом финансовом рынке репутация стран-заемщиков выражается рейтингами, которые присваиваются им международными рейтинговыми агентствами в соответствии с международными правилами рейтингования.

При финансовом кризисе возникает необходимость в реструктуризации долга. В соответствии со ст. 105 БК РФ под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация долга может осуществляться с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

В условиях трудного экономического положения, растущего дефицита, невозможности полностью и своевременно погасить долги правительство может прибегнуть к таким мерам, как конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, аннулирование государственного долга.

Конверсия - это изменение размера доходности займа; чаше всего государство снижает размер уплачиваемых процентов по займам, уменьшая тем самым расходы государственного бюджета но управлению государственным долгом.

Консолидация - изменение сроков действия ранее выпущенных займов, т.е. решение о переносе даты выплаты на более поздний срок. Возможно и обратное решение — досрочное погашение. Обычно вместе с консолидацией проводится унификация государственных займов.

Унификация - обмен нескольких ранее выпущенных займов на один новый.

Отсрочка погашения займа отличается от консолидации тем, что при отсрочке не только отодвигается срок погашения займа, но и прекращается выплата процентов по нему.

Аннулирование государственного внутреннего долга — полный отказ государства or долговых обязательств (является крайней мерой).

Принятие перечисленных возможных решений государства нарушает главный принцип управления государственным долгом — принцип безусловности. Поэтому их использование требует глубокой предварительной проработки, анализа всех возможных экономических и политических последствий.

Контроль за управлением государственным долгом

Управление государственным долгом предполагает контроль за двумя важнейшими показателями — величиной государственного долга и стоимостью его обслуживания. В условиях экономического роста важны не абсолютные их размеры, а доля государственного долга в ВВП (или в экспорте) и соотношение реального процента и темпа экономического роста. Простая констатация абсолютных размеров долга игнорирует объем ВНП. Можно утверждать, что богатая нация имеет больше возможностей выдерживать государственный долг значительных размеров по сравнению с бедной нацией.

Так, при росте государственного долга существуют возможность банкротства нации и опасность переложения долгового бремени на будущие поколения. А если финансирование обслуживания государственного долга осуществлять за счет эмиссии новых денег, то такая схема приводит к классическому инфляционному сценарию — появляется слишком много денег и мало товаров.

В процессе управления государственным долгом решаются следующие задачи:

• минимизация стоимости долга для заемщика;
• недопущение переполнения рынка заемными обязательствами государства и резкого колебания их курса;
• эффективное использование мобилизованных средств и контроль за целевым использованием выделенных кредитов;
• обеспечение своевременного возврата кредитов;
• максимальное решение задач, определенных финансовой политикой.

Специфика категории государственного долга определяет и особенности оперативного управления им. Обычно оно возлагается совместно на Министерство финансов и Центральный банк. Управление погашением государственного долга производится из трех основных источников: из бюджета; за счет золотовалютных резервов, собственности; из новых заимствований.

Приемы и методы управления государственным долгом

Существует множество методов решения проблемы государственного долга. По срочности и по характеру решаемых задач выделяют бюджетно-экспортные и финансово-технические методы. По условиям и механизму реализации можно выделить также рыночные и нерыночные методы.

Бюджетно-экспортные методы — долгосрочные и связывают решение проблемы, например, внешнего долга, с увеличением торгового баланса страны, а также увеличением ВВП и государственного бюджета.

Финансово-технические методы - краткосрочные и позволяют решить проблему путем улучшения условий заимствования, уменьшения общей суммы долга, изменения временной структуры платежей.

Выделяют следующие основные финансово-технические методы управления государственным долгом: консолидацию, конверсию, унификацию, рефинансирование, реструктуризацию, отсрочку погашения, аннулирование займов и др.

К нерыночным методам управления государственным долгом можно отнести такие, как конверсия, консолидация и унификация. Эти методы предполагают изменение условий находящихся в обращении займов в одностороннем порядке, часто без согласования с держателями ценных бумаг. Такие меры нарушают права инвесторов и в этой связи их использование возможно лишь при плановой экономике и недопустимо в рыночных условиях.

Так, в советский период увеличение сроков и удешевление государственного долга достигалось путем проведения конверсии и консолидации. В централизованной плановой экономике эти мероприятия проводились в принудительном порядке. Под конверсией обычно понимается изменение доходности займов. В целях снижения расходов по управлению государственным долгом государство чаще всего снижает размер выплачиваемых процентов по займам. Однако не исключено и повышение доходности государственных ценных бумаг для кредиторов. Такая операция была проведена, например, в 1990 г., когда доходность облигаций 3%-го выигрышного займа была увеличена до 9%, а казначейских обязательств — с 5 до 10%.

Под консолидацией понимается изменение условий займов, связанное со сроками их обращения. Так, в 1990 г. срок функционирования казначейских обязательств был сокращен с 16 до 8 лет.

Конверсия и консолидация долга могли сочетаться с унификацией займов, под которой понималось объединение нескольких ранее выпущенных займов в одном новом займе. В этом случае на вновь выпускаемые облигации обменивались облигации унифицированных займов, а доходность и сроки погашения нового займа изменялись в нужном для государства направлении.

В современных условиях трудности многих стран с погашением внешнего долга породили новые приемы покрытия обязательств перед странами-кредиторами. Эти приемы управления государственным внешним долгом обычно объединяют в понятие конверсия внешнего долга. Под конверсией в данном случае понимают реализацию всех механизмов, обеспечивающих замещение внешнего долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики и финансов страны-должника. Среди них: погашение долга товарными поставками, обмен долговых обязательств на акции и облигации компаний страны-должника, оплата долга в местной валюте с последующим обращением ее в инвестиции или собственность, обмен на долговые обязательства третьих стран и др.

Россия сейчас активно использует метод погашения внешней задолженности товарными поставками. Таким образом был погашен долг Словакии (1,8 млрд долл. США), Венгрии (480 млн долл.), Республике Корея (170 млн долл.), Болгарии (100 млн долл.) и Польше (20 млн долл.) 130J-

Через механизм Парижского клуба Россия пошла на списание так называемых безнадежных долгов беднейших стран на сумму около 800 млн руб. Большинство этих кредитов было выдано в советское время, и по ним деньги не возвращались. Путем списания части задолженности России удается документально подтвердить наличие долга и оформить межправительственными соглашениями порядок его погашения и обслуживания. Таким образом, Россия, во-первых, помогла беднейшим странам, а во-вторых, кто раньше не платил, теперь начинают это делать.

В настоящее время, согласно статье 98 Б К РФ, изменение условий выпущенных в обращение государственных займов — сроков выплаты и размера процентных платежей, сроков обращения — не допускается.

В рыночной экономике осуществляется реструктуризация долга на основе использования механизмов финансового рынка. Краткосрочность российских долгов и высокая стоимость заимствований в последние годы вынуждали государство постоянно заботиться об удлинении сроков и сокращении доходности новых заимствований. Это достигается, в частности, на основе реструктуризации долга, под которой, согласност. 105 Бюджетного кодекса Российской Федерации, понимается погашение долговых обязательстве одновременным осуществлением заимствований в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долга и сроков его погашения. Основные схемы реструктуризации включают: списание долга, то есть аннулирование прежних займов; выкуп долга; секьюритизацию долга.

В сфере внешних заимствований реструктуризация долга проводится и на договорной основе. Тогда под реструктуризацией понимается изменение графика погашения основного долга и уплаты процентов по нему. Реструктуризация внешнего и внутреннего долга может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

В настоящее время при разработке вариантов оптимизации внешнего долга России внимание концентрируется главным образом на технических средствах решения проблемы: реструктуризации долга, конверсии части долговых обязательств в имущественные активы на территории России. Предлагаются также менее традиционные методы — выплата отступного, погашение долга в национальной валюте, переоформление кредиторской задолженности под расчеты по дебиторской задолженности.

Приняв на себя внешний долг бывшего СССР и не имея возможности выполнять обязательства по нему, Россия почти сразу вступила в переговоры об условиях обслуживания и погашения внешнего долга. Длительные переговоры с Парижским клубом кредиторов, сопровождавшиеся частичными и временными отсрочками платежей, завершились в апреле 1996 г. подписанием генерального соглашения о реструктуризации российского долга на сумму 38 млрд долл. Из этой суммы 45% долга должны выплачиваться в течение 25 лет, а 55% задолженности, включающей краткосрочные долги, будут погашаться в течение 21 года. Выплата капитальной суммы реструктурированного долга началась с 2002 г. На основе генерального соглашения с каждой страной-кредитором заключаются двусторонние межправительственные соглашения, в которых фиксируются конкретные суммы и сроки погашения долга.

В октябре 1997 г. аналогичное соглашение заключено с Лондонским клубом кредиторов. Реструктуризацией охвачено 32 млрд долл., погашение должно осуществляться в течение 25 лет при семилетнем льготном периоде |41|.

Последствия финансового кризиса 1998 г. подтолкнули Россию к началу новых переговоров с иностранными кредиторами о реструктуризации и частичном списании внешнего долга бывшего СССР. В феврале 2000 г. Россия и Лондонский клуб достигли договоренности о сокращении долга с 32,6 млрд долл. до 21,3 млрд долл. (списание советского долга составило 36,5%) и переоформлении оставшейся части долга в еврооблигации со сроком погашения в течение 30 лет и процентной ставкой от 2,25 до 7,5% годовых.

Основным приемом получения средств для погашения займов выступает рефинансирование долга, под которым понимается погашение накопившейся задолженности путем выпуска новых займов. В этом случае при построении графика выпусков новых займов исходят из необходимости увязки сроков их размещения с датами погашения облигаций предшествующих выпусков. Например, Россия использовала рефинансирование при погашении задолженности по государственному 3%-му внутреннему выигрышному займу 1966 г. По истечении срока действия этого займа облигации обменивались в течение одного года на облигации нового займа — внутреннего выигрышного займа 1982 г. — без уплаты курсовой разницы.

Минимальная цена заемных средств на рынке определяется ставкой рефинансирования. Ставка рефинансирования — это процентная ставка, по которой происходит заимствование на обслуживание внутреннего долга.

Таким образом, государственный кредит регулирует рынок межбанковских кредитов. При невозможности рефинансирования долга на его обслуживание и погашение направляются текущие доходные поступления бюджета.

Кроме названных приемов управления государственным долгом возможны отсрочка погашения займов и аннулирование государственного долга. Отсрочка погашения ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее развитие операций по выпуску новых займов не имеет финансовой эффективности для государства. При отсрочке не только отодвигаются сроки погашения займов, но и прекращается выплата доходов.

Под аннулированием государственного долга понимается мера, в результате которой государство полностью отказывается от обязательств по выпушенным займам. Аннулирование ценных бумаг государства может проводиться по двум причинам: в случае финансовой несостоятельности государства, т.е. его банкротства; вследствие прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей.

Страны с рыночной экономикой в обычных условиях не используют названные приемы управления государственной задолженностью, поскольку их применение ведет к нанесению непоправимого ущерба репутации государства как заемщика среди потенциальных инвесторов и кредиторов. В истории государственного долга их осуществление наблюдалось только в условиях войны, послевоенной разрухи или тяжелых бюджетно-финансовых кризисов.

В 1998-2000 гг. государственный долг функционировал под знаком новации по государственным ценным бумагам. Новация - это замена по соглашению сторон первоначальных долговых обязательств новыми, с установлением иных условий обслуживания долга и сроков его погашения.

Новация явилась следствием долгового кризиса, который, в свою очередь, был вызван кризисом экономики и финансов России. Эта мера была объявлена постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 1998 г. № 980 «Об организации работы по погашению отдельных видов государственных ценных бумаг». Общая сумма «замороженного» долга составила 265,3 млрд руб., предусматривалась его реструктуризация.

Большое значение для повышения эффективности государственной долговой деятельности будет иметь создание единой системы управления государственным долгом Российской Федерации. Органическое взаимодействие внутреннего и внешнего долгов, обеспечение их беспрепятственного взаимного замещения на основе проведения единой долговой политики, единство планирования и учета всех операций по привлечению, обслуживанию и погашению внешних и внутренних государственных заимствований позволят: оптимизировать сроки обращения, погашения и доходность государственных ценных бумаг; минимизировать неблагоприятное воздействие колебаний курсов иностранной валюты и процентных ставок на международных финансовых рынках на величину и стоимость государственных заимствований; оптимизировать бюджетные расходы на обслуживание государственного долга; своевременно и в полном объеме выполнять обязательства перед внутренними и внешними кредиторами.