Временное бюджетное правило с 1 февраля. Госдума одобрила во втором чтении новое бюджетное правило

МОСКВА, 14 июл — РИА Новости. Госдума на пленарном заседании в пятницу приняла во втором чтении правительственный законопроект о новой конструкции бюджетного правила и об объединении Фонда национального благосостояния (ФНБ) и Резервного фонда на базе ФНБ.

Бюджетное правило

Планка отсечения по цене на нефть Urals в обновленном бюджетном правиле устанавливается уровне 40 долларов за баррель. Нефтегазовые доходы, полученные при цене выше этой планки, будут направляться в резервы.

Законопроект определяет предельный объем расходов федерального бюджета, который не может превышать суммы нефтегазовых доходов, рассчитанных исходя из базовой цены на нефть, базовой экспортной цены на природный газ и прогнозируемых валютного курса, ненефтегазовых доходов, а также расходов на обслуживание гоcдолга. Базовая цена на нефть марки Urals устанавливается на уровне 40 долларов за баррель в ценах 2017 года и подлежит ежегодной индексации на 2% начиная с 2018 года.

ФНБ + Резервный фонд

Во втором чтении в законопроект были внесены поправки об объединении суверенных фондов РФ на базе ФНБ. Замглавы Минфина РФ Владимир Колычев пояснял, что такое объединение предполагается в условиях, когда прогнозируется исчерпание средств Резервного фонда на фоне значительно снизившихся за последние два-три года цен на нефть.

При этом целевая составляющего этого фонда сохраняется такой же, какими были цели предшествующих двух фондов: финансирование, направленное на сбалансированность страховой пенсионной системы, финансирование дефицита федерального бюджета и софинансирование добровольных пенсионных накоплений. Формировать объединенный фонд предполагается за счет дополнительных нефтегазовых доходов.

Если общий объем средств в объединенном фонде превысит 5% ВВП, его использование предлагается ограничить выпадающими нефтегазовыми доходами, если общий объем средств меньше 5%, то ограничить этот объем 1% ВВП.

Поправками предусматривается, что средства Резервного фонда зачисляются в ФНБ (объединенный фонд) не позднее 1 февраля 2018 года. Минфин будет ежемесячно публиковать сведения о величине активов ФНБ на начало отчетного месяца, зачисления средств в указанный фонд, их размещении и использовании в отчетном месяце.

Согласно одобренным поправкам, до достижения объема средств ФНБ, размещенных в Банке России, на конец очередного финансового года и (или) первого и (или) второго года планового периода 7% прогнозируемого объема ВВП, размещение средств ФНБ в иные финансовые активы не допускается, за исключением финансирования начатых до 1 января 2018 года самоокупаемых инфраструктурных проектов.

Госдума сегодня одобрила во втором чтении законопроект, вводящий новое бюджетное правило и предусматривающий объединение Резервного фонда с Фондом национального благосостояния (ФНБ). Законопроект устанавливает планку цены отсечения на нефть на уровне $40 за баррель в ценах 2017 года - нефтегазовые доходы, полученные свыше этого уровня, будут направляться в единый фонд.

Изменения в Бюджетный кодекс, предусматривающие новую конструкцию бюджетного правила, одобрены депутатами во втором чтении. Согласно законопроекту , расходы бюджета будут рассчитываться исходя из цен на нефть марки Urals на уровне $40 за баррель с ежегодной индексацией на 2% с 2018 года. На финансирование расходов будут распределяться только нефтегазовые доходы, рассчитанные из такой базовой цены,- все полученное при цене свыше планки будет направляться в резервы. Новое правило начнет применяться при подготовке бюджета на 2019 год.

Другое изменение - объединение средств ФНБ и Резервного фонда. По состоянию на 1 июля объем ФНБ составлял $74,2 млрд, Резервного фонда - $16,7 млрд. В условиях прогнозируемого к концу 2018 года исчерпания последнего средства ФНБ их планируется направлять как на финансирование дефицита бюджета, так и сбалансированность пенсионной системы. Как ранее пояснял заместитель главы Минфина Владимир Колычев, если общий объем средств в объединенном фонде превысит 5% ВВП, его использование предлагается ограничить выпадающими нефтегазовыми доходами. «Если меньше, этот объем предполагается ограничить 1% ВВП, чтобы сохранить минимально допустимый объем средств в суверенных фондах»,- уточнял чиновник.

Средства Резервного фонда будут зачислены в объединенный фонд не позднее 1 февраля 2018 года. До достижения объема средств ФНБ, размещенных в ЦБ, 7% прогнозируемого объема ВВП (на конец очередного финансового года или же первого или второго года планового периода), размещение средств фонда в иные финансовые активы не допускается. Исключение составят только самоокупаемые инфраструктурные проекты, финансирование которых начато до 1 января 2018 года.

Евгения Крючкова

Как возникла идея объединения внебюджетных фондов

Правительство в целом поддержало идею объединить средства Резервного фонда и Фонда национального состояния (ФНБ), предложенную в конце июня Минфином. Речь идет о возможности направлять средства ФНБ, не использованные на финансирование инфраструктурных проектов, на покрытие дефицита бюджета, после того как используемые сейчас на эти цели средства Резервного фонда будут исчерпаны. Минфину предстоит представить механизм консолидации фондов.

Бюджетное правило – это экономическая политика, определяющая предельную величину государственных расходов в зависимости от цены на нефть. Следование данной стратегии позволяет избежать дефицита госбюджета при резких колебаниях нефтегазового рынка.

Бюджетное правило - это экономическая стратегия, при которой в планируемые расходы закладывается предельная стоимость нефтегазовых ресурсов, определяющая величину госрасходов. Денежные средства, поступающие в казну сверх данной суммы, направляются в резервные фонды. Соответственно, если цены на углеводороды не достигнут планируемой величины, бюджет подлежит урезанию для достижения дефицита не более 1 процента ВВП.

В 2004 году, на фоне резкого роста цен на углеводороды, было принято решение предотвратить возможную перекачку госбюджета нефтедолларами. Для данной цели был образован Резервный Фонд и так называемая «цена отсечения». Если стоимость барреля нефти достигала 20$ (в 2006 году - 27$), сверхприбыль автоматически поступала в накопления, что позволило обеспечить «подушку безопасности» в случае наступления кризиса: а он наступил уже в 2008 году

Смысл экономической стратегии

Бюджетное правило - что это такое и в чём его главная суть? При резком росте цен на углеводороды у политиков появляется соблазн решить социальные проблемы страны и заняться популизмом за счёт дождя из нефтедолларов, пролившихся на благодатную почву общественной напряжённости. Но, как показывает практика, вложения в здравоохранение, образование, жилищную сферу, инфраструктуру не приносят моментальной отдачи, в то время как долгосрочные проекты требуют ритмичных и многолетних инвестиций.

Чтобы связать руки популистам и обеспечить задел на будущее, в странах, которые чрезмерно зависят от нефтегазового рынка, вводится особое правило наполнения бюджета. Устанавливается «базовая цена» ресурсов - углеводородов, исходя из которой, планируется предельная величина госрасходов. Дефицит может составлять лишь определенное значение от планируемых доходов (в РФ - 3,7% ВВП).

Указанное правило обеспечивает ряд преимуществ:

1. Зарождение фондов благосостояния за счёт сверхприбыли и незапланированных доходов от роста экспорта сырья;
2. Плавная и постепенная реализация социально-экономических проектов;
3. Быстрая адаптация расходов страны к ценовой конъюнктуре;
4. Формирование валютно-денежных резервов, призванных обеспечить выполнение государственных обязательств в случае кризиса.

В связи с резким падением стоимости нефти, в 2016 году БП было отменено. Вместо того чтобы наполнять Резервный Фонд, государство начало усиленно опустошать его. Таким образом, «заначка России» к 1 августа 2016 года составила всего 38,18 миллиарда долларов, против 91 млрд. долларов, имевшихся на 1 сентября 2014 года. Согласно расчётам, баррель нефти при действующей политике должна была составить около 80 долларов, что далеко от реальности

Принципы действия бюджетного правила в России:

1. Предельная величина бюджетного дефицита - 1% ВВП;
2. Цены на углеводороды рассчитываются на основе объективных экономических показателей, а не прогнозов;
3. Предельная величина нефтегазовых доходов, которые могут использоваться для покрытия нужд госбюджета - 3,7% ВВП.

Бюджетное правило в России в 2017-2018 гг.

С момента своего недавнего появления рассматриваемый экономический принцип один раз претерпел существенные изменения, а в 2016 году - и вовсе был заморожен. В 2017 году БП вновь может быть использовано для накопления Стабфонда. Данную перспективу публично озвучил А.Силуанов - министр финансов РФ. Прибыль, поступающая при стоимости барреля нефти свыше 50 долларов, будет переводиться в резервы - если на то будет «общественная поддержка».

Обновленный принцип призван не только «отвязать» экономику от нефтяной зависимости, но и избавить российский рубль от резких колебаний. Его курс относительно мировых валют получит более жёсткий «потолок», выше которого подняться ему не позволят. Данную меру едва ли можно назвать популярной, так как она не способствует снижению цен на импортные товары по мере укрепления российского рубля.

Критика политики ограничений

Многие аналитики полагают, что формирование резервов за счёт сверхприбыли - идея, лишённая будущего, так как ресурсы фактически замораживаются. Вместо того чтобы направляться для реализации прибыльных проектов, деньги остаются в подвешенном состоянии на годы. Когда же приходит черёд кризисных явлений, фонды используются для погашения социальной напряжённости и вновь не обеспечивают роста ВВП.

Иными словами, бюджетное правило наполнения доходной части госбюджета приводит не к радикальной перестройке экономики, а к накапливанию, заморозке проблем. Чтобы ощутить это в полной мере, можно посмотреть на пример Венесуэлы. Высокие цены на углеводороды, как думалось, позволили стране в 10-летний срок вылечить множество «хронических болезней»: занятость, перенаселённость городов, недоступность образования.

Но двухлетнее снижение цены на нефть заставило старые трудности вспыхнуть с новой силой. В силу глубокой зависимости населения от государственных дотаций, все социальные достижения рухнули в течение нескольких месяцев. Необходимо отметить, что экономическая политика в РФ оказалась куда более сбалансированной, и вместо тотального обнищания страна столкнулась лишь со значительной коррекцией доходов. Но без глубоких преобразований финансово-хозяйственной политики Россию тоже может постигнуть участь Венесуэлы.

(предложения по формированию индивидуального пенсионного капитала и налоговой реформе отправлены Белым домом на долгосрочную доработку). В понедельник закон о новых правилах подписан и президентом Владимиром ым.

Существенное изменение от первоначальной версии — замена фонда, на основе которого правительство будет копить резервы. Первоначально предлагалось сохранить Резервный фонд и перевести в него средства ФНБ, упразднив последний.

В этом случае в ФНБ какое-то время сохранялись бы средства, предназначенные для крупных инфраструктурных проектов. Против выступила , которая посчитала, что предложения содержали «риски для обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ, сбалансированности бюджета , а также финансирования самоокупаемых инфраструктурных проектов».

Уже ко второму чтению в Госдуме, в середине июня, Минфин согласился на компромисс — вместо ФНБ упразднен будет Резервный фонд. Все его остатки, если таковые еще будут на конец этого года, будут переведены в ФНБ. Пока же бюджетом на 2017 год планируется полное исчерпание средств Резервного фонда на конец этого года для финансирования дефицита бюджета.

В Минфине так легко пошли на уступки из практических соображений — многозадачность целей ФНБ уже сформировала большой пласт регулирующих документов, которые пришлось бы переписывать после перевода денег ФНБ в Резервный фонд. Наоборот, риск растратить сбережения от потенциальных лоббистов, желающих увеличить траты на инфраструктурные проекты, в подписанном Владимиром Путиным законе ограничены.

Напомним, что в 2013 году 972,5 млрд руб. были зарезервированы за 12 инфраструктурными проектами. Еще 300 млрд руб. — квота также на различные проекты. Остальное считается ликвидными средствами ФНБ, которые размещены в ЗВР или на депозитах ВЭБа, и .

Согласно новому закону все старые проекты подтверждены, но дополнительно потратить средства ФНБ на что-то другое, кроме дефицита бюджета, можно только после достижения ими порога в 7% ВВП. По данным Минфина на 1 июня, ФНБ составляет 4 трлн 192 млрд руб., или 4,7% ВВП текущего года.

Расходы ограничить

Другое важное ограничение для бюджетной политики — ограничение расходов уровнем допустимого дефицита в 1% ВВП.

На 2018 год предусмотрен переходный период, когда дефицит разрешено превышать чуть выше 1%. Этот принцип уже заложен в проект федерального бюджета на 2018-2020 годы, основные параметры которого правительством были сформированы 29 июня. Тогда правительство утвердило расходы в 2018 году на уровне 16,222 трлн руб. Доходы в следующем году составят 14,659 трлн руб. Дефицит оценивается в 1,563 трлн руб., или 1,6% ВВП. На 2019 и 2020 годы размер дефицита уже ограничен 0,8% ВВП.

На этом фоне все бюджетные согласования этим летом прошли неожиданно тихо. В июле премьер-министр провел десять согласительных совещаний по расходам федерального бюджета, ни одно из которых не привело к скандальным противоречиям, столь частым в прошлые годы. Единственный спорный вопрос о том, продлевать ли программу материнского капитала и в 2020 году, был решен сразу — программу продлили, но заморозили ее индексацию в 2018 и 2019 годах.

Но пассивная бюджетная кампания этого года не связана ни с бюджетными правилами, ни с качеством представленных Минфином лимитов бюджетных ассигнований на предстоящую трехлетку. Наблюдатели в правительстве говорят, что члены действующего кабинета, который будет распущен сразу после вступления в должность нового президента в 2018 году, не строят долгосрочных планов.

Никто в Белом доме еще не получал приглашения или гарантии на участие в новом правительстве. Также нет данных и о предстоящей экономической программе будущего президента. Следовательно, расчеты требуемых на новую программу бюджетных расходов сделать затруднительно. Август в Белом доме решено провести в массовых отпусках. Все дискуссии по расходам бюджета отложены на осень — в сентябре может появиться ясность и по экономической программе президента, и по кадровым решениям.

Меньше всего в правительстве верят в еще один постулат, который вытекает из подписанных президентом бюджетных правил. Он предусматривает формирование резервов из нефтегазовых доходов, превышающих базовую цену нефти в $40 за баррель нефти марки Urals в ценах 2017 года, которая будет индексироваться начиная с 2018 года на 2%. Таким образом, в 2018 году базовая цена составит $40,8, а в 2035-м — $57. Однако согласно прогнозам , цена не будет превышать $40 за баррель до 2019 года.

Дополнительные нефтегазовые доходы России за первые шесть месяцев этого года уже составили 1,7 трлн рублей, рассказал «Известиям» глава Казначейства Роман Артюхин. Это больше половины прогнозируемой суммы за весь 2018 год. Эксперты поддерживают желание Минфина формировать накопления ускоренными темпами: эти средства должны стать «подушкой безопасности» на случай нового кризиса.

С этого года в России действует новое бюджетное правило. На все доходы от продажи нефти по цене свыше $40 за баррель Минфин покупает валюту и направляет ее в Фонд национального благосостояния. Он призван стать новой «подушкой безопасности» взамен потраченного в кризис Резервного фонда.

В этом году Минфин рассчитывает пополнить ФНБ дополнительными нефтегазовыми доходами в размере 2,74 трлн рублей. Однако уже за первое полугодие поступления от продажи нефти по цене сверх $40 за баррель составили 1,7 трлн рублей. Эти средства аккумулированы на отдельных валютных счетах, рассказал «Известиям» Роман Артюхин после совместного круглого стола Московской биржи и Казначейства.

Ключевым итогом реализации нового бюджетного правила Минфин называет, в частности, снижение чувствительности курсовых колебаний к динамике цен на нефть.

В результате при повышенном уровне волатильности нефтяных котировок в 2017–2018 годах - от $43 до $80 за баррель - колебания курса рубля по отношению к доллару сохранились в относительно узком диапазоне: от 56 до 64 рублей, отмечается в «Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов», подготовленных Минфином.

При этом если бы не было бюджетного правила, то курс доллара сейчас бы составлял 50 рублей, говорил в июне первый вице-премьер и министр финансов Антон Силуанов. Сейчас курс американской валюты держится около отметки в 62 руб./$. В конце мая с подобным заявлением выступал и министр экономического развития Максим Орешкин. По его словам, за последние три года правительство и Банк России сумели выстроить такую бюджетную и монетарную политику, что «растет цена на нефть или падает цена на нефть, это не мешало экспорту и условия были стабильными».

Однако глава Счетной палаты Алексей Кудрин заявил, что бюджетное правило можно и нужно смягчить на $5 - сделать цену отсечения не $40, а $45. Это, по его мнению, могло бы позволить не повышать НДС с 18 до 20% со следующего года. А объем дополнительных доходов бюджета был бы сопоставим с теми, которые казна получит от повышения налога на добавленную стоимость - 600 млрд рублей в год.

России удалось получить больше половины запланированных на этот год дополнительных нефтегазовых доходов благодаря довольно высокой цене на нефть, отметил директор Центра исследований региональных реформ РАНХиГС Александр Дерюгин. По его словам, спрогнозированная цифра в 2,74 трлн рублей, скорее всего, будет достигнута, а возможно, даже превышена. При этом эксперт уверен, что смягчать бюджетное правило не нужно, поскольку стоимость «черного золота» сложно предсказывать.

Поступления доходов в казну неравномерны, поэтому если в первом полугодии Россия заработала дополнительных нефтегазовых доходов больше, чем планировалось, то это не означает, что во второй половине года динамика сохранится, отметила руководитель направления «Фискальная политика» Экономической экспертной группы Александра Суслина. Она подчеркнула, что при составлении прогнозов по доходам исходят из средней цены на нефть и среднего курса доллара, которые могут меняться на протяжении года. По ее словам, оптимальный размер «подушки безопасности» - примерно 7% от ВВП страны. Когда этот уровень будет достигнут, бюджетное правило можно будет смягчать.

7% от ВВП России составляет порядка 7 трлн рублей. Таким образом, получается, что России нужно будет копить опережающими темпами еще три года. Предыдущий кризис показал, что «подушка безопасности» необходима. Она гарантирует возможность исполнять социальные обязательства перед населением в случае нового экономического шока.