Общее понятие о межбюджетных отношениях. Межбюджетные отношения свойственны всем государствам, имею­щим административно-территориальное деление. Российская Федера­ция в силу особенностей государственного устройства имеет развитую систему межбюджетных отношений федеративного типа.

Межбюджетные отношения - это отношения между органами госу­дарственной власти на различных уровнях, органами местного само­управления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса.

Бюджетный федерализм - форма организации межбюджетных отно­шений в федеративном государстве. В силу этого в российской экономиче­ской системе бюджетный федерализм является адекватной формой осуще­ствления межбюджетных отношений, выражающей относительную само­стоятельность (бюджетно-налоговую автономию) бюджетов разных уровней бюджетной системы (федерального, регионального, местного). От­ношения бюджетного федерализма, охватывающие взаимодействие только федерального и региональных бюджетов, в силу принципа единства бюд­жетной системы, оказывают существенное влияние и на функционирование муниципальных (местных) финансов. Поэтому в Российской Федерации межбюджетные отношения как более широкая система, чем отношения бюджетного федерализма, в своей содержательной основе определяются и формируются именно специфическими особенностями российского бюд­жетного федерализма (российская модель бюджетного федерализма).

Наличие административно-территориального устройства само по се­бе еще не является достаточным признаком бюджетного федерализма. В прежней экономической системе преобладал, по существу, унитарный подход к межбюджетным отношениям, когда основная часть бюджета концентрировалась на уровне центрального правительства (более 61% в 1992 г.), а весь бюджетный процесс находился под постоянным управ­лением и контролем центра. Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в принципах межбюджетных отношений, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ. К ним относятся:

Распределение и закрепление расходов бюджетов по определен­ным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

Разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределе­ние по законодательно установленным нормативам федеральных нало­гов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

Равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;

Выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

Самостоятельность бюджетов;

Равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотно­шениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаи­моотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Межбюджетные отношения проявляются как функционирование: многоуровневой бюджетной системы, в которой каждый уровень власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закреплен­ных за ним бюджетных полномочий. В силу этого основные проблемы совершенствования межбюджетных отношений сконцентрированы в сфере упорядочения и разграничения бюджетных полномочий органов власти (правовой аспект) и соответственно в сфере распределения бюджетных и налоговых полномочий. Следовательно, ключевым зве­ном в конституционной модели бюджетного федерализма являются со­вместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъек­тов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависи­мость, предопределяют единство бюджетной и налоговой систем.

Российская система бюджетного федерализма включает в себя: два полюса бюджетных потоков (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации); налоговый федерализм как систему федеральных, регио­нальных и местных налогов; блок финансовых трансфертов (Федераль­ный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и др.); блок взаимных расчетов; блок федеральных целевых программ; блок целевых бюджетных фондов; блок дотаций и субвенций. Особую подсистему межбюджетных связей составляют связи внутри субъектов Федерации. Здесь межбюджетные потоки циркулируют от бюджета субъекта Федерации (республиканского, областного, краевого, окружно­го) к полюсу местных бюджетов (бюджетов местного самоуправления)-Этот блок, входя в общую систему межбюджетных отношений, выпадает юридически из отношений бюджетного федерализма, поскольку местные органы не являются субъектами федеративных отношений, а органы ме­стного самоуправления в Российской Федерации по ее Конституции не входят в систему органов государственной власти.

Бюджетное выравнивание является одной из центральных проблем бюджетного федерализма, поскольку оно решает задачи устранения бюджетно-налоговых диспропорций в стране. Различаются вертикальное и горизонтальное выравнивание.

Вертикальное выравнивание означает устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и доходными поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет федеральных налогов путем их распределения между всеми уровнями бюджетной системы. В августе 2004 г. соответствующие изме­нения были внесены в Бюджетный кодекс РФ.

Что касается региональных и местных властей, то принцип верти­кальной сбалансированности возлагает на них, во-первых, ответствен­ность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и пре­доставление населению соответствующих услуг либо непосредственно государственными учреждениями и организациями, либо через частный сектор; во-вторых, обязанность эффективно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала.

Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного сбалансирования:

∑НПj < ∑БОj

где ∑НПj - налоговые полномочия субъекта Федерации или местного ор­гана;

∑БОj - бюджетные обязательства.

Оно должно сочетаться с горизонтальной сбалансированностью бюд­жетов, означающей пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализ­ма как форма проявления социального неравенства, вызываемая терри­ториальным фактором. В идеальном случае горизонтальное бюджетное выравнивание должно достичь равенства доходных (включая налого­вые) возможностей и полномочий субъекта Федерации или муниципаль­ного образования с их бюджетными обязательствами:

∑ДПj = ∑БОj

где ∑ДПj - сумма доходных возможностей (полномочий), включая фи­нансовую помощь (трансферты);

∑БОj - сумма бюджетных обязательств конкретного субъекта Федера­ции (j) или муниципального образования.

В последние годы в механизме бюджетного выравнивания произош­ли существенные положительные изменения. Осуществился переход от индивидуальных нормативов и постоянно меняющихся взаимных расчетов к финансовым трансфертам на основе единой для всех регионов формулы и устойчивой системы фондов финансовых трансфертов.

Само по себе бюджетное выравнивание отнюдь не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо оно может иметь место и унитарном государстве. Существует бюджетное выравнивание и внутри субъекта Федерации, во взаимоотношениях с местными органами вла­сти, хотя эти отношения нельзя причислить к федеративным. Бюджетное выравнивание, таким образом, по своей сущности выступает как объек­тивно необходимый способ функционирования бюджетной системы еди­ного государства, единой финансовой и экономической системы общест­ва. Оно объединяет федеративное государство и его граждан и имеет сво­ей задачей достижение бюджетной обеспеченности населения каждого региона на уровне не ниже среднероссийского.

По сравнению с другими национальными экономическими система­ми российский бюджетный федерализм и вся совокупность межбюджет­ных отношений в моделях характеризуются рядом особенностей и проти­воречий:

Наличием большой совокупности субъектов межбюджетных отно­шений как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровне;

Существенной дифференциацией экономических потенциалов и соответственно бюджетно-налоговых потенциалов (как в объемном вы­ражении, так и на душу населения) регионов;

Ограниченной способностью большинства субъектов Федерации и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодос­таточности;

Отсутствием горизонтальных договорных механизмов бюджетно­го выравнивания между субъектами отношений и отечественного исто­рического опыта в этой области;

Существенной дифференциацией уровня первичных (в сфере тру­довой занятости) реальных доходов населения в региональном аспекте и отсутствием развитых рыночных механизмов, обеспечивающих сгла­живание территориальных различий в уровне жизни населения различ­ных регионов, а также острой социальной дифференциацией;

Сложившейся децентрализацией бюджетных поступлений и цен­трализацией официальных бюджетных полномочий.

Фактор существенной дифференциации бюджетных и налоговых по­тенциалов на субфедеральном уровне порождает особенно сложные про­блемы. Разница экономических потенциалов регионов увеличилась за 1989 - 1998 гг. с соотношения 1: 11 до 1: 18, а по соотношению уровней доходов на душу населения (зарплата, предпринимательский доход) дос­тигла разрыва в 40 раз. В последующий период, как отмечается в материалах прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу до 2008г., дифференциация бюджетно-налоговых потенциалов регионов в расчете на душу населения не уменьшится, а еще более возрастет. Следовательно, в условиях Российской Федерации задача го­ризонтального выравнивания сложнее, чем в других странах. Это требует развивать бюджетно-налоговые технологии и активизировать политику поддержки регионов с недостаточно развитым потенциалом (в том числе и депрессивных регионов), не сводя проблему бюджетного федерализма к вопросу сбалансирования расходных и доходных полномочий субъек­тов Федерации и органов местного самоуправления (вертикальная сба­лансированность).

Объективная сложность формирования гибкой модели бюджетного федерализма, противоречия его становления в условиях переходной эко­номики России требуют дальнейшего реформирования всей системы межбюджетных отношений.

Целостность национальной экономической системы предполагает, что одной из основ данного реформирования должно быть расширение и углубление межбюджетных связей и усиление интенсивности бюджет­ных потоков между центром и регионами. В условиях, когда имеется большое разнообразие и неравенство бюджетно-налоговых потенциалов субъектов Федерации, неравенство финансовых возможностей регионов, свертывание межбюджетных связей, сокращение встречных финансовых потоков центра и территорий фактически отсекает центр от экономиче­ской жизни и регулирования экономических процессов на всей террито­рии страны. Высокая интенсивность бюджетных потоков, наоборот, оз­начает, что между центром и разнообразными регионами, населением и экономическими субъектами идет активный «обмен веществ», они со­вместно обеспечивают функции государства и жизнедеятельность граж­данского общества.

Важно преодолеть представление о том, что по отношению к центру субъекты Российской Федерации являются налогоплательщиками. Субъекты Федерации не были и не являются налогоплательщиками. На­логоплательщиками в современной рыночной экономике и современных государствах являются юридические и физические лица. Налоговые от­ношения между федеральным центром и регионами (территориями) строятся вокруг вопроса распределения налоговой базы между уровнями бюджетной системы, а не в плане взаимоотношений налогоплательщи­ки и налогополучателей.

В рамках единой налоговой системы действуют три подсистемы на­логообложения: федеральная, региональная (субъектов Федерации) и местная (местные налоги и сборы), однако не существует полного отде­ления бюджетов и налоговых систем. Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической и налоговой базой, совместно распоряжаются землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Предусмотрены федеральные фонды регионального развития.

С точки зрения основ функционирования национальной экономики сути бюджетного федерализма не имеют реального экономического со­держания понятия регионы-доноры и регионы-реципиенты (регионы принимающие трансферты). Следует отметить, что признак получения федеральных трансфертов не может быть достаточным основанием для отнесения какого-то региона к группе регионов-доноров или регио­нов-реципиентов. Регионы, передающие в бюджет средства, превышаю­щие поступления из федерального бюджета (доноры), и, наоборот, полу­чающие из него больше, чем они перечисляют бюджету (реципиенты), с точки зрения национальной экономики, равноправны, но неизбежно различаются по следующим характеристикам. Во-первых, они объектив­но поставлены в различные климатические, географические, демографи­ческие и ресурсные условия. Однако в силу специализации все регионы работают и используют преимущества друг друга. Во-вторых, различают­ся не по вине регионов исторические условия и соответственно предпо­сылки для эффективного высокотехнологического развития экономики региона. Это неравенство было усугублено разрушением экономического потенциала в годы переходной экономики. Например, ситуация в текстильной промышленности не могла не сказаться на необходимости трансфертов в Ивановский регион и т. д. В-третьих, существует различие по результатам хозяйствования. Все это позволяет сказать, что лишь в по­следней части - реальных результатах деятельности - трансферты мо­гут носить неоправданный характер и эти регионы живут за счет других, т. е. всего национального хозяйства. Лишь в отношении этих регионов «регионы-доноры» реально выступают таковыми. Кроме того, следует учесть, что в Российской Федерации нет регионов, финансирующих фе­деральный бюджет за счет региональных и местных налогов и способных обеспечивать свои бюджетные обязательства без привлечения ресурсов (части федеральных налогов), находящихся в федеральной собственно­сти Российской Федерации в соответствии с положениями Конституции России и законодательством. Кроме того, все трансферты регионам в ко­нечном итоге становятся зарплатами, платежами для населения, для на­логоплательщиков.

Противоречия межбюджетных отношений, взаимосвязей между цен­тром и регионами, межрегиональные противоречия могут быть разреше­ны на новом этапе реформирования на следующей основе:

Центральные власти должны иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддер­жанию мобильности факторов производства;

Региональные органы власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономности в прове­дении финансово-экономической политики;

Субнациональные власти должны быть поставлены в условия же­стких бюджетных ограничений (т. е. повышение их бюджетных доходов не должно изыматься в вышестоящие бюджеты, а конъюнктурное ухуд­шение финансово-экономического положения не должно компенсиро­ваться притоком средств из вышестоящих бюджетов или за счет неогра­ниченных заимствований).

Базой для решения данных вопросов должно стать более четкое раз­граничение полномочий между уровнями государственной власти.

В основу стратегии реформы межбюджетных отношений должен быть положен принцип взаимоувязанности по масштабам и темпам по­вышения централизации бюджетных ресурсов и одновременной децен­трализации «официальных» бюджетных полномочий. После проведения реформы региональные и местные власти будут отвечать за использова­ние нормативно определенной части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование.

Это предполагает четкое разграничение расходных полномочий и ответственности бюджетов всех уровней; сокращение федеральных обязательств в той части, которая должна быть обеспечена регионами; изменение характера налоговых полномочий в направлении более чет­кого определения и разграничения налогов разных уровней и расшире­ния полномочий региональных и местных властей; усовершенствование практики распределения финансовой помощи из федерального бюджета (для этих целей, например, предусмотрено создание в составе федераль­ного бюджета нового Фонда компенсации).

Федерализм как инструмент разрешения проблем межбюджетных отношений.

Как финансовая категория, бюджетный федерализм имеет объектив­ное содержание. Это означает, что бюджетный федерализм прежде всего выступает формой финансовых отношений, которые возникают в про­цессе формирования, распределения и использования фондов денежных Ресурсов. Поэтому в самом простом виде бюджетный федерализм выра­жает системно организованную совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределе­нию и использованию бюджетных фондов.

В Российской Федерации формируется особая национальная систе­ма бюджетного федерализма. Общеэкономическими критериями российского федерализма являются: обеспечение единства и целостности государства; развитие и капитализация единого российского рынка; выравнивание финансовой обеспеченности регионов при стимулировании и заинтересованности в развитии собственной доходной базы; демократизация межбюджетных отношений.

Принципы бюджетного федерализма определены Конституцией Рос­сийской Федерации и бюджетно-налоговым законодательством: разгра­ничение бюджетной системы на федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты; исключительные полномочия Рос­сийской Федерации в отношении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, федеральных фондов регионального развития, совмест­ное с субъектами Федерации установление общих принципов налогообло­жения и сборов в Российской Федерации; самостоятельность субъектов федерации в регулировании бюджета и бюджетной системы субъекта Фе­дерации; возможность взаимной передачи бюджетных полномочий орга­нами исполнительной власти; наделение законодательных органов субъ­ектов Федерации правом законодательной инициативы в области бюд­жетного устройства, бюджетного процесса и бюджетно-налоговой политики; предоставление субъектам Федерации через Совет Федера­ции Федерального Собрания бюджетных и финансовых полномочий в рассмотрении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, вопросов финансового, валютного, кредитного, таможенного регулиро­вания и денежной эмиссии; юридическое отделение местных бюджетов (бюджетов органов местного самоуправления) от государственной бюд­жетной налоговой системы.

Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализ­ма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федера­ции и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полно­мочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь, предопределяют единство бюджетной и налоговой систем. Конституция отнесла установленные федеральным законом общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Отсюда возникла правовая основа для введе­ния Налогового кодекса, единого для всей страны. Из конституции также следует, что могут действовать три системы налогообложения: федераль­ная, региональная (субъектов Федерации) и местная (местные налоги и сборы), однако не предусматривается полное отделение бюджетов и на­логовых систем разных уровней. Это противоречило бы конституцион­ному положению, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, свобода экономической деятельности. Федерация и её субъекты также совместно ведают экономической, налоговой базой в виде совместного разграничения государственной собственности, со­вместного ведения владением, пользованием и распоряжением землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Предусмотрены федеральные фонды регионального развития. Следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействия трех указанных выше налоговых систем (налоговый федерализм). Поэтому применительно к Российской Федерации целесообразно использовать и более широкое понятие: бюд­жетно-налоговый федерализм, который включает в сферу финансовых отношений налоги, налоговые потоки и соответственно налоговые полномочия Федерации, её субъектов и органов местного самоуправления.

С точки зрения экономических отношений бюджет представляет собой исключительно сложную систему отношений между государством и субъектами экономических отношений (юридическими и физически­ми лицами) по формированию и использованию централизованных фон­дов финансовых ресурсов в процессе перераспределения созданного про­дукта и дохода. Сложность экономических отношений, представленных в бюджете, заключается в том, что он в концентрированном виде отражает переплетение противоречивых экономических интересов государства, предприятий, граждан, а также различных уровней государственной вла­сти и субъектов Российской Федерации по формированию и использова­нию денежного фонда для удовлетворения общественных потребностей. Отсюда острые противоречия и борьба как за формирование бюджета, так и за его использование, стремление воспользоваться ресурсами бюд­жета для решения частных, а не общественных целей и задач. Все это предопределяет необходимость особого государственного контроля за глав­ной стадией бюджетного процесса - использованием бюджета. На совре­менном этапе развития рыночной экономики в России это достигается путем формирования казначейской системы исполнения бюджетов всех уровней.

Сложный характер бюджетных отношений реализуется через бюд­жетную систему и структуру доходов и расходов бюджета.

Бюджетная система - это организация бюджетных отношений на различных уровнях государственного и местного устройства страны. В бюджетном кодексе дается следующее определение: «Бюджетная сис­тема Российской Федерации - основанная на экономических отношени­ях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъек­тов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государст­венных внебюджетных фондов».

Бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджет­ных фондов;

2) бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты террито­риальных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты.

В процессе бюджетного реформирования система местных бюджетов в России усложняется и расчленяется на бюджеты городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов.

Консолидированный бюджет Российской Федерации объединяет федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. В регулировании бюджетных пропорций применяется понятие «бюджет расширенного правительства»: сумма консолидиро­ванного бюджета и сумма государственных внебюджетных фондов (пен­сионного, социального страхования, обязательного медицинского стра­хования).

Консолидированный бюджет РФ выступает в экономическом анали­зе обобщенным показателем бюджета и широко используется в анализе. В табл. 15 представлены данные о его состоянии в 2004 г.

Таблица 15. Консолидированный бюджет Российской Федерации в 2004 г.

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА
По дисциплине: «Бюджетная система РФ»

Вариант № 7
Тема: «Специфика российского бюджетного федерализма»

Студент:
Группа:
Шифр:
Руководитель:

Введение 3
1. Сущность бюджетного федерализма 5
1. 1. Понятие, особенности и принципы бюджетного федерализма 5
1. 2. Модели бюджетного федерализма 7
2. Специфика российского бюджетного федерализма 10
2. 1. Российская модель бюджетного федерализма 10
2. 2. Основные проблемы развития бюджетного федерализма в РФ 11
2. 3. Основные направления совершенствования бюджетного федерализма в РФ 14
Заключение 17
Список литературы 19
Глоссарий 21

Введение

Не существует федераций, сопоставимых с Россией по числу административно- территориальных образований низового уровня. Обеспечить устойчивость подобной системы, тем более эффективно управлять ею, чрезвычайно сложно. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять социально-экономическое регулирование, является финансовая система общества, главное звено которой – бюджетная система. Именно посредством бюджетной системы государство образует централизованные фонды и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.
Бюджетная система Российской Федерации основывается на модели бюджетного устройства и бюджетного процесса федеративного государства, получившей название бюджетного федерализма.
Проблеме бюджетного федерализма по праву принадлежит важное место в реформировании бюджетной системы России на современном этапе. От решения этой проблемы зависит будущее России – сохранится ли она как единое государство, развивающееся на основах подлинного федерализма, или распадется на ряд слаборазвитых территориальных образований.
Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Однако не следует забывать, что проблема бюджетного федерализма это не только и не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, это, прежде всего проблема взаимоотношений государства и его граждан посредством организации рационального движения потоков финансовых ресурсов.
Целью работы является раскрытие основного экономического содержания бюджетного федерализма. Для этого последовательно рассмотрены сущность, принципы, модели, механизмы функционирования, проблемы и направления развития бюджетного федерализма.
Решение проблемы бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность рыночной экономической системы.
В общем, необходимым для России является не только создание принципиально новой системы межбюджетных отношений, но и осознание того, что эта система должна быть ориентирована на реализацию совокупности интересов государства в целом, его субъектов и граждан.

Сущность бюджетного федерализма

1. Понятие, особенности и принципы бюджетного федерализма

Термин "бюджетный федерализм" – это экономическое понятие, не связанное с государственным политическим устройством и характеризующее многоуровневость бюджетной системы любого государства. Согласно стандартной бюджетной методике Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), существует три уровня власти - центральные, региональные (штаты в США, кантоны в Швейцарии, провинции в Канаде и т.д.) и местные органы (где объединены все более мелкие административно- территориальные образования). Каждый уровень власти имеет свой бюджет и действует в рамках собственных бюджетных полномочий. Автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и их взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах, и называются бюджетным федерализмом. Хотя политическое устройство (унитарное или федеративное), безусловно, накладывает отпечаток на характер бюджетной системы, определяющим фактором служит степень централизации государственного управления.
В настоящее время насчитывается более 20 стран с различным типом федеративного устройства (США, ФРГ, Австралия, Канада, Австрия, Мексика, Россия, Эфиопия, Бразилия, Индия, Малайзия и др.). Кроме того, значительное число стран мира в системе управления государством используют отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными уровнями государственной власти и регионами. Конкретные формы федерализма в каждой стране периодически видоизменяются. Это относится как к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и реформам в области бюджетов и налогов.
Разделение властных полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов государства между федеративным центром и его субъектами, которое обеспечивало бы наиболее качественное выполнение возложенных на них задач и функций, является наиболее сложной проблемой.
Под бюджетным федерализмом понимается форма автономного функционирования бюджетов различного уровня государственной власти, основанная на четко сформулированных и закрепленных законодательных нормах, положениях.
Аналогичное определение бюджетного федерализма приведено в другом источнике: «Бюджетный федерализм – это законодательно принимаемая норма равноправных (партнерских) отношений между федеральным центром и субъектами при формировании доходов бюджетов всех уровней за счет оптимального сочетания их налогового потенциала, выполняемых финансово- хозяйственных, социальных функций и имеющихся общественно-необходимых потребностей».
Очевидно, что данные определения отражают некую абстрактную идеальную модель бюджетного федерализма, при которой объемы доходных полномочий субъектов федерации совпадают с объемами расходных полномочий, закрепленными за этими уровнями власти. В этом случае какие-либо перераспределительные процессы между бюджетами отсутствуют. В реальной действительности достигнуть такого состояния ни одному государству не удалось.
Под бюджетным федерализмом понимают форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы.
Бюджетный федерализм базируется на 5 основных принципах:
1) законодательное разграничение полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;
2) обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;
3) обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;
4) наличие единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;
5) самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему, которые выражаются в самостоятельности бюджетного процесса, в том числе определении направлений использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органам власти и т.д.

1. 2. Модели бюджетного федерализма

Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованный, децентрализованный и комбинированный типы.
При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов, самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.
Децентрализованный тип организации бюджетной системы строится на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. Полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов.
Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты: использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания, повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, значительная роль бюджетных трансфертов передается из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.
В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной.
Американская модель строится на относительно большой самостоятельности отдельных штатов. Часто она рассматривается как классическая модель бюджетного федерализма. В США отсутствует система горизонтального долевого распределения доходов. Большинство федеральных субсидий штатам зависит от объемов долевого финансирования штатными и местными органами власти. Такая политика не направлена на выравнивание социально-экономических условий жизнедеятельности регионов. Отдельные штаты, местные органы власти имеют право осуществлять собственную налоговую политику. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют собственные «непересекающиеся» налоги. Регионы значительно отличаются по налогам и расходам друг от друга.
Для германской модели бюджетного федерализма характерной чертой является все возрастающая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. Бюджетная система базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. К ним относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный налог, налог с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентных прибылей, налог на добавленную стоимость. Однако имеются и такие налоги, которые применяет только один уровень власти. В частности, в федеральный бюджет поступают все акцизы. К региональным (налогам земель) относятся транспортный налог, налог наследства; к местным налогам относятся налог на недвижимость, местный предпринимательский налог и ряд других.
Для выравнивания условий между отдельными землями (богатыми и бедными) используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. Однако следует подчеркнуть, что основные финансовые ресурсы для выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности земель поступают через федеральные и совместные программы регионального развития.

Специфика российского бюджетного федерализма

1. Российская модель бюджетного федерализма

Бюджетная система Российской Федерации включает три звена или три уровня: федеральный бюджет, региональные бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты: городские, районные, поселковые, сельские. При этом формальные местные органы власти не входят в состав государственного аппарата, но несомненно, что местные бюджеты включены в единую бюджетную систему Российской Федерации.
В силу федерального устройства современной России бюджеты разного уровня являются самостоятельными по отношению друг к другу. Каждый из них утверждается и исполняется собственными властными органами в соответствии с действующей правовой базой. Принцип самостоятельности проявляется и в том, что бюджеты нижеследующих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней.
Совокупность всех бюджетов образует консолидированный бюджет РФ, а совокупность регионального бюджета субъекта РФ и местных бюджетов на территории данного субъекта составляет консолидированный бюджет субъекта Федерации (рис. 1).

Рис. 1 «Схема консолидированного бюджета РФ»
Федеральному бюджету отводится главная роль в консолидированном бюджете, прежде всего в реализации социально-экономической политики, осуществляемой Федеральным Собранием и Правительством РФ. Через его параметры государство регулирует макроэкономические параметры, а также взаимоотношения с отдельными территориями. Федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона.
Консолидированный бюджет субъекта Федерации есть результат объединения бюджетных показателей региона, в нем отражены итоги разработки и реализации бюджетной политики данного региона. Бюджеты субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, а местные бюджеты - в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления или в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

2. 2. Основные проблемы развития бюджетного федерализма в РФ

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Такая организация бюджетных отношений позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Проблема бюджетного федерализма не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, сколько проблема взаимоотношений государства и его граждан на основе организации рационального движения потоков финансовых ресурсов.

Отсутствуют базовые законы в сфере федерализма. Этот пробел восполняют внутригосударственные договоры и соглашения, способствующие конкретизации общих принципов и направлений государственной, региональной и национальной политики. Заключено 42 договора с органами власти 46 субъектов РФ и более 250 соглашений.
Для правового обеспечения бюджетного федерализма в России необходимо: а) четко разграничить в законодательстве расходы за каждым звеном бюджетной системы РФ; б) закрепить в законодательстве собственные достаточные источники доходов для субъектов РФ, а также установить общефедеральные источники доходов; в) определить принципы построения бюджетных отношений между Федерацией и субъектами РФ и закрепить их формы.
Важным недостатком современной модели бюджетного федерализма в России является то, что федерализм имеет отношение больше к федеральному правительству, чем к эффективным экономическим и финансовым отношениям между федеральным правительством и органами власти субъектов Федерации.
Продолжающаяся модернизация бух. учета и отчетности повышает открытость российской системы бюджетного федерализма, но еще больше централизует ее. На практике это не облегчает доступ населения и инвесторов к региональной и местной информации финансового характера и не способствует росту финансовой ответственности региональных и местных органов власти. Наиболее действенным стимулом финансовой открытости в России продолжают оставаться федеральный надзор и контроль вместо усиления подотчетности или более автономного руководства на региональном и местном уровнях.
Федеральные и региональные казначейства часто злоупотребляют властью и играют роль «финансовой полиции» для бюджетных организаций на региональном и местном уровнях. Вместо того, чтобы просто выполнять функции расчетно-кассового обслуживания и предоставлять услуги по управлению ликвидностью для бюджетных организаций, казначейства иногда принимают на себя такую важную функцию региональных и местных правительств, как контроль над эффективностью бюджетных расходов, потребности в закупках, и влияют на принятие других региональных и местных деловых решений. Предложенные поправки к Бюджетному кодексу требуют, чтобы все расчетные операции региональных бюджетов совершались через федеральное казначейство.
Популистские финансовые кампании, организованные федеральным правительством, такие как массовые выплаты задолженностей по зарплате бюджетникам, полностью игнорируют рамки политического федерализма. Это также ложится огромным дополнительным бременем на плечи региональных и местных органов власти и ограничивает их финансовую гибкость.
Принят ряд федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления. Кроме того, наблюдается процесс принятия законов, связанных с передачей органам местного самоуправления исполнения ряда государственных полномочий без их правовой увязки с федеральным законодательством.
В существующей на данный момент в России системе бюджетного федерализма нарушаются большинство необходимых условий ее эффективного функционирования:
1. Нечеткая иерархия. Существующая система характеризуется недостаточно четким разграничением полномочий и ответственности между различными уровнями власти.
2. Отсутствие субнациональной автономии. Региональные и местные власти по закону имеют достаточно ограниченные возможности по проведению самостоятельной экономической политики.
3. Отсутствие единого рынка. На данный момент единого экономического пространства не существует как из-за наличия административных барьеров на пути перемещения товаров, так и из-за крайне низкой мобильности труда и капитала.
4. «Мягкие бюджетные ограничения» субнациональных властей, которые являются следствием отсутствия четких формальных правил определения размера средств, получаемых от вышестоящего бюджета, или их невыполнение.
5. Институциональная неустойчивость. Опыт показывает, что сложившаяся в РФ федеральная система не обладает достаточной институциональной устойчивостью. Распределение обязанностей и полномочий между различными уровнями власти существенно изменялось в зависимости от конкретной политической и экономической ситуации, как под давлением центра, так и под давлением регионов.
В течение девяностых годов под давлением регионов происходило изменение распределения обязанностей и полномочий между уровнями власти, приведшее к ослаблению центральной власти. В последнее время наблюдается обратная тенденция увеличения роли центральных властей и уменьшения влияния регионов. Основными шагами в этом направлении были изменения в работе верхней палаты парламента и учреждение федеральных округов. Первая из этих мер позволила снизить влияние губернаторов в сфере федерального законодательства, а вторая - в сфере исполнения этого самого законодательства. В обоих случаях наблюдается изменение распределения полномочий между уровнями власти за счет односторонних действий центральной власти.

2. 3. Основные направления совершенствования бюджетного федерализма в РФ

Развитие демократических принципов в государственном устройстве и управлении, происходящее в последние годы в России, сделало обязательным компонентом системы государственного управления органы местного самоуправления, наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко возросла и продолжает расти роль территориальных финансов в общегосударственной финансовой системе. Соответственно, возрастает и роль местных бюджетов. Величина местных финансов растет во многих странах: они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства.
Ключевой задачей является расширение самостоятельности и ответственности регионов, в частности закрепление в федеральном законодательстве права субъектов Российской Федерации определять категории граждан, которым необходима поддержка, исходя из принципа нуждаемости.
Органы государственной власти субъектов РФ и органы МСУ должны иметь достаточные и действенные стимулы для расширения собственной доходной базы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
В предстоящие годы необходимо завершить работу по распределению полномочий между уровнями публичной власти. Вместо практики делегирования субъектам РФ исполнения федеральных полномочий следует осуществлять передачу полномочий субъектам РФ на постоянной основе, обязательно предусмотрев и передачу субъектам Российской Федерации постоянных источников доходов в экономически обоснованном объеме.
В настоящее время почти треть субъектов Российской Федерации перешла на формирование своих бюджетов в соответствии с программно-целевыми методами бюджетного планирования. В целях повышения эффективности расходования бюджетных средств на финансирование отраслей экономики и социальной сферы необходимо стимулировать дальнейший переход к формированию бюджетов программно-целевыми методами. Необходимо продолжить стимулирование за счет средств федерального бюджета в форме грантов реализации региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов. Правительству Российской Федерации следует продумать и другие механизмы стимулирования использования программно-целевых методов формирования и исполнения бюджетов на региональном уровне.
Органам государственной власти субъектов РФ и органам МСУ необходимо провести работу по мобилизации доходов и оптимизации расходных обязательств, сконцентрировав расходы на ключевых социально-экономических направлениях, в том числе на повышении заработной платы в бюджетной сфере. При решении этой задачи необходимо исходить из того, что повышение оплаты труда должно осуществляться дифференцированно, и в первую очередь тем специалистам, которые имеют высокую квалификацию и профессиональные достижения.
Надо обеспечить выполнение плана поэтапной отмены льгот, установленных на федеральном уровне, применение которых приводит к недополучению доходов региональных и местных бюджетов. А если введение льготы на федеральном уровне целесообразно, то должен быть продуман механизм компенсации выпадающих доходов этих бюджетов.
Руководители регионов и муниципалитетов должны владеть информацией о зачислении на соответствующих территориях доходов в региональные и местные бюджеты, чтобы оценить эффективность принимаемых мер по расширению доходной базы. Поэтому надо наладить взаимодействие между налоговыми органами и заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ и органами МСУ.

Заключение

Под бюджетным федерализмом понимают форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы.
Бюджетная система Российской Федерации включает три звена или три уровня: федеральный бюджет, региональные бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты: городские, районные, поселковые, сельские.
В области бюджетного федерализма в настоящее время существует множество крупных правовых проблем. К числу таковых следует отнести и конституционно-правовые проблемы, насущная необходимость комплексного изучения которых особенно усилилась в последние годы.
Основная причина хронического кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов России – резкая диспропорция между переданными на субнациональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохранив за собой почти неограниченные теневые полномочия. Отсутствие легальных полномочий по управлению общественными финансами означает отсутствие легальной ответственности за его результаты, следствием чего являются принятие решений по принципу политической целесообразности и неэффективное управление общественными финансами.
Разграничение полномочий между бюджетами разных уровней имеет как свои плюсы, так и свои минусы. Межбюджетные отношения рассматриваются со стороны экономической эффективности. Нужен четкий порядок реализации новых законодательных актов и система доведения решений с федерального и муниципального уровней управления с постоянным мониторингом полученного результата. Проведение государственной политики в сфере образования на основе тесного взаимодействия и согласования интересов Федерации, решающе обеспечит сохранение единого образовательного пространства на территории России.

Список литературы

Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 N145-ФЗ
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» (Закон о МСУ) от 06.10.2003 N131-ФЗ
Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 28.06.2012 «О бюджетной политике в 2013-2015 годах»
Архипов А.И., Погосов И.А. «Финансы», – М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2007
Барашева Т.И. «Управление бюджетными доходами на субрегиональном уровне»// Финансы, 2009, №4
Врублевская О.В., Романовский М.В. «Бюджетная система Российской федерации», – М.: Юрайт-Издат., 2010
Игудин А.Г., Папанова Н.А. «Некоторые проблемы межбюджетных отношений в Германии и России»// Финансы, 1999, №4
Ковалев В.В. «Финансы», – М.: «Проспект», 2001
Лавровский Б.А., Постникова Е.А. «Новейшие тенденции в сфере межбюджетных отношений»// Регион: экономика и социология, 2006, №2
Лавров А., Христенко В. «Экономика и политика российского бюджетного федерализма»// Деловой Урал, 1998
Ларина С.Е. «Перспективы развития муниципальных финансов»// Финансы, 2009, №11
Марченко Г.В., Мачульская О.В. «Финансовые механизмы межрегионального выравнивания»// Финансы и кредит. 2000, №1
Осадчая И.М. «Политика. Толковый словарь», – М.: ИНФРА-М, 2001
Поляк Г.Б. «Финансы. Денежное обращение. Кредит», – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2-е изд., 2001
Рябухин С. «Узкие места бюджетного федерализма»// Российская газета сегодня, 2006, №14
Татжетдинов С.Р. «Об увеличении доходов региональных бюджетов»// Финансы, 2009, №3
Химичева Н.И. «Бюджетное право и российский федерализм», – М.: Норма, 2009

Глоссарий

Бюджетный федерализм - распределение денежных доходов и расходов страны между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов федерации и муниципальными бюджетами с учетом источников поступлений средств и расходов для удовлетворения потребностей федерального, субфедерального и муниципального уровней.
Бюджетная система – это совокупность бюджетов государств, административно- территориальных образований, государственных учреждений и фондов, которые самостоятельны в бюджетном отношении. Она основана на правовых нормах, экономических отношениях и государственном устройстве.
Федеральный бюджет - часть бюджета государства с федеральной формой государственного устройства, которой распоряжается центральное правительство.
Консолидированный бюджет - объединенный бюджет территориальных единиц, регионов, образующих единую административно- территориальную совокупность (автономию, республику, государство).
Целевой бюджетный фонд – это денежные средства в составе бюджета, того уровня государственной власти, который его образовал за счет доходов целевого назначения.
Региональный бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ.
Местный бюджет - бюджет административно- территориальных единиц, управляемых местными органами власти.
Бюджетное регулирование – процесс распределения доходов и перераспределения средств меду бюджетами разного уровня в целях выравнивания до минимального необходимого уровня доходной базы бюджетов, направляемых на экономическое и социальное развитие территорий
Горизонтальное выравнивание (сбалансированность) – это разделение налогов между субъектами Российской Федерации в пропорциональных объемах. Этот принцип реализуется путем расчета величин по специальным формулам. Цель горизонтального выравнивания устранение (снижение) неравенства в сфере налогообложения между различными регионами и муниципалитетами.
Вертикальное выравнивание – это выравнивание возложенных на конкретный бюджетный уровень расходных обязательств и доходного потенциала данного бюджета (налоговых поступлений), т.е. сбалансированность возможностей и обязательств бюджета. При этом федеральное правительство имеет больше возможностей, больше компетенции, и оно обязано обеспечивать такую сбалансированность для региональных и местных бюджетов. Если органами государственной власти был выявлен дисбаланс доходов и расходов в бюджете более низкого уровня, то правительство принимает меры по его устранению, а именно направляет в доходную часть несбалансированного бюджета средства федерального бюджета. В соответствии с требованиями бюджетного законодательства региональные и местные власти несут ответственность за финансирование исполнения своих обязательств перед регионом и населением.

Российская Федерация в настоящее время отличается достаточно высоким уровнем централизации - она может передать полномочия на нижестоящий уровень, а может - забрать их обратно. Последствием муниципальной и административной реформ, проводимых сейчас в России, явилось изменение и резкое возрастание роли федерального центра. Ярким примером служит Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Единственным способом превратить Россию в подлинную федерацию является конституционное урегулирование отношений между центром и регионами. И, прежде всего, это должно касаться бюджетных полномочий, через объем которых и определяется подлинная самостоятельность и субъектов федерации, и местного самоуправления.

Российская конституционная модель бюджетного федерализма на сегодняшний день отличается крайне общим характером регулирования и нуждается в совершенствовании, потому что пробелы регулирования порождают проблемы в текущем федеральном законодательстве, призванном юридически обеспечивать реализацию конституционных основ.

В России централизованное принятие решений и финансовый контроль остаются основными характеристиками российской финансовой системы. В области доходов более 90% региональных и местных доходов непосредственно контролируется федеральным законодательством. Федеральные налоговые органы собирают почти 100% налогов, уплаченных в региональные и местные бюджеты.

Необходимо отметить и "Программу развития бюджетного федерализма", сроки проведения которой с 2001 по 2005 год. Эта программа на сегодняшний день завершена.

Результатом ее стало четкое разграничение расходных полномочий, закрепление за бюджетами всех уровней доходных источников. Самое главное - принята основополагающая часть закона о разграничении полномочий. Принято решение по самостоятельности каждого из уровней бюджетной системы, закреплению соответствующих доходных источников, расходных обязательств. Приняты необходимые поправки в бюджетное законодательство, которые позволяют выстроить систему межбюджетных отношений, необходимую для четкого функционирования каждого из уровней бюджетной системы. Четко определена система межбюджетных трансфертов, выстроена устойчивая система фондов межбюджетного выравнивания: это и фонд финансовой поддержки территорий, и фонд софинансирования социальных расходов, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации, и фонд реформирования региональных финансов.

Была поставлена одна из основных задач - сглаживание объективных различий в уровне социально-экономического развития регионов. Но намеченной цели так и не было достигнуто. Это касается и закрепления доходных источников, поэтому сейчас мы видим высокий уровень централизации доходов на уровне федерального бюджета, собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов составляют всего лишь 15 процентов от общего объема доходов, что не способствует развитию самостоятельности бюджетов всех уровней.

Совет Федерации неоднократно вносил предложения по поводу перевода регионального подоходного налога с населения. Обсуждалось то, что этот налог надо взимать по месту жительства людей, но Правительство на это предложение так и не откликнулось.

С 2005 г. реализуются дальнейшие меры по централизации государственных финансовых ресурсов. В федеральном бюджете аккумулируется 1,5 ставки налога на прибыль организации, в него зачисляются в полном объеме водный налог и 95% поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых по нефти.

Следовательно, наиболее значимые реальные доходы центр оставляет за собой, строго регламентируя даже крайне ограниченные собственные налоговые источники субъектов Федерации. Такое "совершенствование" системы межбюджетных отношений и региональных финансов, естественно, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма.

Было принято решение подготовить новую программу. В новой программе по развитию бюджетного федерализма в России поставлены следующие задачи.

В первую очередь необходимо сделать:

Стабильной систему межбюджетных трансфертов, чтобы она не менялась каждый год принципиально. Мы переходим к среднесрочному бюджетному планированию. И межбюджетные трансферты должны быть стабильны на среднесрочную перспективу, чтобы субъекты Российской Федерации могли планировать и прогнозировать объем ресурсов, который будет у них не только на очередной финансовый год, но и на среднесрочную перспективу могли бы планировать объем доходной базы бюджета. Уже создан ряд отдельных инструментов, например, в Бюджетном кодексе прописана необходимость индексации фонда финансовой поддержки территорий ежегодно на уровне инфляции.

Отказаться от внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство, которые бы ущемляли интересы субъектов Российской Федерации. Зачастую мы видим, что вносятся изменения в налоговое законодательство, которые приводят к сокращению ресурсной базы бюджетов субъектов. Казалось бы, после разграничения полномочий принятие таких решений должно компенсироваться в полном объеме тем уровнем власти, которая принимает такие решения. Но в отношении налогового законодательства не всегда это происходит. Надо четко понимать, что, если вносятся изменения в налоговое законодательство, затрагивающие интересы субъектов Российской Федерации, нужно искать замещение этих средств в виде финансовой помощи, а лучше всего постараться минимизировать такие изменения, с тем чтобы налоговая база была стабильной.

Если судить объективно, то в России в настоящее время сложилась элементарная база для развития бюджетного федерализма.

Конечно, на данной стадии развития бюджетного федерализма в России, много проблем, уже говорилось о централизации налогово-бюджетных отношений, о том, что нарушается принцип самостоятельности бюджетов субъектов Федерации, муниципалитетов, о том, что существующая на сегодняшний день система финансовых трансфертов все-таки рассчитана не на развитие регионов, а просто на финансовую помощь.

Введение

Прогрессивное и стабильно эффективное развитие общества напрямую зависит от активного государственного вмешательства в экономическую сферу. Экономическое развитие же, в свою очередь, напрямую зависит от бюджетной и денежно-кредитной политики.

Государственный бюджет играет большую роль в финансовой системе, по средствам которой осуществляется экономическое и социальное регулирование государством.

С помощью бюджета государство реализовывает централизованные и децентрализованные фонды денежных средств, что обеспечивает возможность осуществления функций государственных органов.

Важность изучения выбранной мною темы обусловлена необходимостью более ясного восприятия реалий современного бюджетного федерализма, углубленного понимания мотивации и характера взаимоотношений центра и периферии, противоречий регионального развития. Целью данной квалификационной работы является изучение и анализ понятия «бюджетного федерализма», а также исследование перспектив его развития в Российской Федерации. В данной работе хотелось бы дать характеристику бюджетной системе Российской Федерации, а также выделить основные тенденции развития межбюджетных отношений в РФ, доходных полномочий и т.д. Представленная работа состоит из введения, трех глав, каждая из которых включает ряд параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложения.

В первой главе рассматриваются понятие, концепция и принципы бюджетного федерализма в РФ. Вторая глава посвящена анализу бюджетного федерализма в РФ, в третьей главе будут рассмотрены основные проблемы бюджетного федерализма в РФ и перспективы развития.

Экономическая сущность бюджетного федерализма

бюджетный федерализм финансовый

Понятие бюджетного федерализма

Бюджетный (фискальный) федерализм представляет собой совокупность бюджетных отношений между уровнями власти, которая основывается на юридических нормах, которые позволяют каждому уровню власти реализовать полномочия и автономно проводить собственную бюджетно-налоговую политику.

Также, федерализм можно определить как явление, характерное для политико-правовой науки. Но стоит отметить, что большинство ученых признают, что в понятии «федерализм» проявляется и бюджетно-правовой аспект. Федерация не жизнеспособна, если федеративные отношения не распространены на самую важную сферу политики - бюджетную.

Концепция бюджетного федерализма содержит основополагающие идеи федерализма как территориальной формы демократии. Она должна обеспечивать реализацию прав каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальных услуг соответствующего их запросам качества и в отвечающих их интересам и потребностям формах.

Теория федерализма - это теория общественных финансов для государств со специфической системой политического устройства. Она выполняет ряд функций описанных ниже:

Ш объясняет причины, по которым возможно рассредоточение полномочий между различными уровнями власти

Ш предлагает трактовки оптимального распределения функций государства между органами власти разных уровней

Ш позволяет оценивать варианты реализации общих принципов федерализма применительно к реалиям конкретных стран

Существуют определенные условия, без которых бюджетный федерализм не возможен. И это в первую очередь демократия, так как политика государства рассматривается как результат взаимодействия граждан, каждый из которых максимизирует собственную функцию полезности.

Следующим обязательным условием является децентрализация, ввиду того, что представители власти разного уровня обладают собственными полномочиями, за исполнение которых отвечают перед избирателями, а не перед вышестоящим уровнем власти. Сюда же можем отнести деконцентрацию, делегирование и деволюцию.

Компетенция (задачи, полномочия) - это еще один обязательный пункт, для наличия бюджетного федерализма. Они должны быть разграничены. Разграничению содержательных задач должно соответствовать разграничение ресурсных возможностей (фискальных полномочий).

Суть фискального федерализма заключается в поддержании деятельности федеральной системы за счет децентрализации, о которой говорилось выше, основанной на бюджетной автономии региональных властей. Децентрализация содействует политической стабильности, снижению издержек принятия решений государством, также ограничению влияния центрального правительства, экономическому развитию. Но, стоит отметить, что эффект от децентрализации в федеративных государствах будет различен, так как виды децентрализации могут меняться от централизма до автономии.

Эффективность децентрализации заключается в максимальном удовлетворении предпочтений потребителей, в максимизации общественного благосостояния за счет передачи ресурсов и полномочий на местный уровень. В соответствие с этим основой экономики являются муниципальные образования, которые способны фиксировать издержки и выгоды на местах.

Основные преимущества децентрализации:

Ш Теорема о децентрализации

Ш Теория клубов

Ш Гипотеза Тибу

Отдельно проанализируем каждое из перечисленных преимуществ.

Теорема о децентрализации звучит следующим образом: если децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решения в отношении поставки локального общественного блага будет эффективнее централизованного, или не будет ему уступать с позиции эффективности. Критериями оптимума в каждый момент времени выступают наличие или отсутствие устойчивого территориального социально-экономического развития, минимизация дотационных и депрессивных территорий, рост благосостояния граждан. Данный оптимум динамичен по своей сути. Фискальная децентрализация предполагает определенную степень автономии местных органов власти, которая позволяет им принимать независимые решения в налогово-бюджетной сфере.

Можно выделить следующие предпосылки представленной модели:

Неизменна структура распределения населения по территориям;

Отсутствует экономия от масштаба при производстве общественных благ;

Отсутствуют межтерриториальные внешние эффекты.

При этих условиях производство общественных благ на основе децентрализованного принятия решений, по крайней мере, столь же эффективно, как на основе централизованного Oates, W.E., Fiscal Federalism, New York: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972.

Каждый гражданин определяет для себя юрисдикцию с наиболее благоприятным, с точки зрения его функции полезности, соотношением налогов и поставки локального общественного блага. При этом в рамках каждой из юрисдикций собираются граждане с однородными предпочтениями, а индивиды с разными предпочтениями расселяются по разным населенным пунктам: смешанное проживание людей с различными вкусами при допущениях модели неэффективно.

Децентрализация будет более эффективна при условии, что:

ь меньше разнообразие индивидуальных предпочтений в отношении общественных благ внутри каждой из отдельных юрисдикций,

ь больше различия между юрисдикциями в отношении того, какие индивидуальные предпочтения характерны для каждой из них.

Перейдем к описанию следующего преимущества - теории клубов. Данная модель исследует оптимальные условия обеспечения смешанными благами безотносительно к территориальному распределению населения

В постиндустриальном производстве существенно возрастает роль человеческого капитала, на приумножение и воспроизводство которого должно быть направлено основное воздействие институциональных изменений.

В то же время содержание и смысл экономических институтов при переходе к постиндустриальному обществу состоит в том, чтобы обеспечить свою оптимальную функциональную организацию общественно-хозяйственного взаимодействия людей, их групп и сообществ на каждом этапе формирования постиндустриальной модернизации экономики.

В классической теории клубов не предполагается участия государства в рациональном определении размера клуба и количестве клубных благ. Клуб или его подобие формируется на основе добровольных соглашений, и эти соглашения могут достигать оптимума.

Существует также муниципальный клуб, суть которого заключается в том, что это основанное на общении объединение граждан, которое в свою очередь создано и управляется муниципалитетом для того, чтобы регулярно контактировать с членами клуба и предлагать ценный для них пакет привилегий с целью повышений гражданской и социальной активности на основе эмоциональных взаимоотношений. Основная цель создания муниципальных клубов - притяжение общественной жизни, гражданской инициативы, общественного самосознания.

Анализ гипотезы Тибу, третьего основного преимущества децентрализации, дает возможность проводить более эффективную распределительную политику между звеньями бюджетной системы через механизм налогов и трансфертов.

Гипотеза Тибу формулируется следующим образом: при наличии большого числа территориальных единиц и интенсивной миграции населения бюджетная децентрализация способствует Парето-улучшениям, так как она создаёт предпосылки для адекватного выявления предпочтений, касающихся локальных общественных благ, и наиболее полной реализации этих предпочтений Л.И. Якобсон гл. Бюджетный Федерализм. Гл.13 с 327-334.

Модель Тибу рассматривает технологию выбора индивидом места, территории для проживания, жизнедеятельности. Так же, в ней предлагается решение «проблемы безбилетника» на уровне местного самоуправления.

В рассматриваемой модели основным принципом выбора места жизнедеятельности индивида является возможность достижения оптимального соотношения социальной удовлетворённости и уровня налогообложения. Исходя из этого, в данной модели применяется термин «голосование ногами», суть которого заключается в перенесении жизнедеятельности индивида в более благоприятные, с точки зрения экономической эффективности, районы проживания.

При первоначальной публикации теории Тибу (1956г.) были выдвинуты следующие условия, при которых возможно достичь максимальной социально-экономической эффективности в предоставлении общественных благ на уровне местного самоуправления:

Данная модель раскрывает одну из особенностей системы самоуправления: для достижения максимальной Парето-эффективности, требуется система функционирования, ограниченная в своем масштабе. Из этого вытекает, что провалы государства, неэффективная политика и невозможность полного контроля производства общественных благ проистекают из размера его территории, который предопределяет более высокий процент ошибок, по причине дефектов в управлении высокоорганизованных систем. Соответственно необходимость образования систем местного самоуправления должна быть организационно обусловлена решениями государства, т.е. не прямым участием в управлении, а путем делегирования основных полномочий по организации социально-экономической деятельности местным организациям самоуправления и патронажа Л.И. Якобсон гл. Бюджетный Федерализм. Гл.13 с 327-334.

В условиях децентрализованного бюджета активная трудовая миграция между различными территориальными образованиями страны допускает сосредоточить человеческий капитал в местах наиболее перспективной (развитой) экономико-социальной ситуации наибольшей экономико-социальной перспективы. Это позволяет, в первую очередь, удовлетворить потребности населения, а также приводит к эффективному распределению.

Итак, при повышенной концентрации индивидов со схожими потребностями, представляется возможным ликвидировать проблему безбилетника с помощью социальных объединений, осуществляющих функцию контроля и обеспечения потребностей в регулировании общественных благ. Примером таких объединений служат муниципальные образования. Данная модель описывает муниципалитеты в регионе как структуры, предлагающие различные корзины товаров (муниципальных услуг) по различным ценам (налоговым ставкам). Ввиду того, что потребности людей различны и возможности платить налоги также не одинаковы, переходить от одного местного сообщества к другому, пока не найдут то, которое будет максимизировать их полезность. Гипотеза Тибу утверждает, что благодаря процессу такого выбора, будет определяться равновесие предоставления местных общественных благ в соответствии со вкусами жителей, что в свою очередь приведёт к группировке людей в оптимальные общины, со сбалансированными потребностями. Модель имеет преимущество в решении двух основных проблем с предоставлением локальных общественных благ: откровенные предпочтения и предпочтения агрегации (распределения). Модель Тибу опирается на набор базовых предположений. Потребители свободны в выборе своих общин, пользуясь совершенной мобильностью и полной информацией. В сущности, это означает, что они могут передвигаться от сообщества к сообществу на безвозмездной основе, и что они имеют полную информацию об услугах, предоставляемых органами местного самоуправления и о налоговых ставках во всех местных органах власти Tiebout, C., “A Pure Theory of Local Expenditures”, Journal of Political Economy, 1956.

Рассматривая гипотезу применительно к реальным примерам функционирования экономических и социальных систем, необходимо учесть факт невыполнимости некоторых требований и допущений теории Тибу, в частности, о полноте информации и отсутствии затрат, связанных с переездом на новое место жительства. Ясно, что эти условия на практике невыполнимы, однако тенденции и механизмы перемещения, представленные в данной теории, являются распространёнными явлениями социально-экономических отношений, и в некоторых случаях достигается минимизация данных ограничений.

Применяя гипотезу Тибу к анализу современных проблем глобальной экономики, можно выявить закономерность, которая заключается в том, что при увеличении масштаба экономико-социальных возможностей, многие проблемы микро- и макро-уровня порождают схожие проблемы и закономерности в мировой экономике, то есть можно говорить, о расширении ареала функционирования данных взаимосвязей в глобальном масштабе. Для изучения и регулирования подобных процессов необходима разработка современной концепции, опирающейся на рассматриваемые теоретические положения Научная работа Холодов А.С., Косенко С.Т. “Гипотеза Тибу и возможности ее реализации”.

Детально разобрав гипотезу Тибу и другие преимущества децентрализации, перейдем к рассмотрению и анализу экономического аспекта фискального федерализма. С этой точки зрения он содействует эффективному размещению ограниченных ресурсов и факторов производства между уровнями власти. Данный аспект имеет свое отражение в работах известных специалистов в этой области, в таких исследованиях как В.Н. Горегляда, А.М. Лаврова и др.

В своей статье «Межбюджетные отношения и финансовая стабилизация» Лавров А.М. анализирует фискальный федерализм с точки зрения системы налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти. Лавров отдает приоритет самостоятельности бюджетов разных уровней. В статье говорится о том, что самостоятельность базируется на праве самостоятельно назначать направления расходования фискальных полномочий, на праве компенсации расходов, полученных в результате решений вышестоящих органов Лавров A.M. Межбюджетные отношения и финансовая стабилизация. //ЭКО. 1995. -№9.

Данный подход к определению понятия фискального федерализма также разделяет В. Горегляд, который говорит о том, что: «Главным в понимании бюджетного федерализма является то, что он не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а пронизывает всю бюджетную систему. По существу бюджетный федерализм, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации» Горегляд В. Формирование современной модели бюджетного федерализма в России: вопросы методологии // Федерализм. -- 2002.

Согласно ФЗ №184 (от 6 октября 1999 г.) Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Здесь же стоит отметить, что общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в РФ устанавливаются ФЗ № 131, а также он определяет государственные гарантии его осуществления.

Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетного устройства государства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

Реализуется содержание бюджетного федерализма через механизмы финансовых взаимосвязей, обеспечивающих существование бюджетной системы в условиях целостности и единства федеративного государства.

Главным в понимании проблем бюджетного федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны. По существу, бюджетный федерализм есть форма бюджетного устройства в федеративном государстве. Она предполагает реальное участие всех звеньев государственной власти в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации.

Поэтому, с одной стороны, понятие «бюджетный федерализм» шире, чем межбюджетные отношения, поскольку включает е себя и отношения по поводу бюджетного устройства государства, и по поводу организации бюджетного процесса, с другой - оно затрагивает только отношения двух уровней государственной власти (федерального и регионального) и не относится к бюджетным отношениям внутри субъектов Федерации. Однако современные теоретические трактовки этого понятия все чаще выходят за грань такого понимания бюджетного федерализма и распространяют его принципы и механизмы на все уровни бюджетной системы федеративного государства.

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные, социальные и экономические интересы федерации с интересами ее субъектов и органов местного самоуправления. Однако проблема бюджетного федерализма это не только и не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, сколько проблема взаимоотношений государства и его граждан посредством организации рационального движения потоков финансовых ресурсов.

Отличительной особенностью проблемы бюджетного федерализма является то, что она фокусирует в себе общечеловеческие интересы и трансформирует их в систему координат денежных отношений. Соответственно в зависимости от степени развития денежных отношений каждое государство ищет и находит свои решения этой проблемы, оптимальные в конкретной исторической и экономической ситуации. Вместе с тем трансформация найденных решений в другие условия дает совершенно бессмысленные, а подчас и просто опасные результаты. Поэтому Россия должна, используя богатый опыт мировой экономической теории и практики, найти свои собственные, свойственные только ей особенности решения проблемы бюджетного федерализма.

Любая модель бюджетного федерализма основывается на трех главных составляющих, которые являются условиями ее эффективного функционирования:

первое - на четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

второе - на наделении соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий финансовыми ресурсами;

третье - на сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы методов оказания финансовой помощи, с тем чтобы обеспечить на всей территории страны единый стандарт потребления государственных услуг.

Основные составляющие бюджетного федерализма формируются на следующих принципах:

сочетании интересов бюджетов всех уровней. Объективная основа для этого - конечная цель органов власти любого уровня должна сводиться к интересам населения;

равноправии субъектов Федерации в их налогово-бюджетных взаимоотношениях с федеральным Центром;

законодательном разграничении бюджетной ответственности между федеральными и региональными органами власти и управления при разграничении налоговых и расходных полномочий, обеспечивающем соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления различных уровней их полномочиям и выполняемым функциям;

высокой степени самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность и эффективность расходования бюджетных средств. Этот принцип может работать только в непосредственной увязке с принципом соответствия доходных полномочий расходной компетенции. Исходные условия для этого должны обеспечиваться федеральным Центром через федеральное законодательство;

единстве бюджетной системы, которое обеспечивается единой правовой базой, использованием единой бюджетной классификации, применением единых формализованных методов распределения централизованной финансовой помощи нижестоящим бюджетам и основано на взаимодействии бюджетов всех уровней.

Воздействуя на процессы организации бюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство корректирует установленные бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целевого назначения и, таким образом, обеспечивает управление бюджетной системой страны. Одновременно меж- бюджетное перераспределение финансовых ресурсов - это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы, которые в силу сложившихся экономических условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий. Кроме того, ресурсы вышестоящих бюджетов могут и должны использоваться для того, чтобы воздействовать на процесс формирования структуры расходов нижестоящих органов власти, отражающих приоритеты более высоких уровней власти. 2.

Особенности российского бюджетного федерализма

В России ситуация в области бюджетного федерализма во многом является уникальной. Наличие 88 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера.

Формирование модели бюджетного федерализма в России прошло к настоящему времени несколько этапов.

Первый этап - 1991-1993 гг. «период экономической вольницы*.

Именно тогда была провозглашена идея бюджетного федерализма и сделаны первые шаги по формированию модели бюджетного федерализма, в том числе:

обозначение трех уровней бюджетной системы; закрепление налогов по уровням бюджетной системы; закрепление основных принципов федеративных отношений (самостоятельности, единства, гласности).

Начиная с 1991 г. федеральные власти в целом-проводили политику усиления бюджетной самостоятельности. Децентрализация бюджетной системы зачастую принимала форму «парада суверенитетов», когда отдельные субъекты устанавливали особые бюджетные режимы, предполагающие «одноканальную» модель взаимоотношений с федеральным бюджетом, т.е. зачисление всех налогов (в том числе и федеральных) в бюджет региона, а затем перечисление «разовых взносов» в федеральный бюджет на финансирование тех или иных общегосударственных функций.

Одновременно с этим большинство регионов продолжали «утверждать» в Министерстве финансов РФ свои бюджеты, полностью согласовывая свои доходы и расходы, попутно стремясь «выбить» дополнительные дотации и индивидуальные (естественно, заниженные) нормативы обязательных отчислений в федеральный бюджет.

И та и другая формы взаимоотношений в конечном итоге сформировали индивидуально-договорный тип межбюджетных отношений, по существу не имеющий ничего общего с бюджетным федерализмом, однако существовавший именно под этим лозунгом.

Главная ошибка в этот период - реформаторы были уверены, что строят рыночную модель бюджетного федерализма с чистого листа. Можно игнорировать исторический опыт, но нельзя избежать его пагубных последствий. Молодые реформаторы России не учли очень важные особенности российской действительности.

Во-первых, Россия, будучи тоталитарным государством, имела в своей основе систему федеративного государственного устройства. Однако это федеративное устройство было полностью адаптировано к условиям тоталитарной экономики, т.е. административное устройство было сформировано не по экономическому признаку, а по национально-географическому. Автоматически сделав такие административно-территориальные единицы субъектами Федерации, власть также автоматически проигнорировала едва ли не главный принцип федерализма - самостоятельность его субъектов, которая может быть реализована только в условиях экономической самодостаточности субъектов Федерации.

Во-вторых, модель налоговой системы изначально была сориентирована на косвенное налогообложение. И наша экономическая теория сразу и безоговорочно одобрила эту модель, поскольку в условиях той практически неуправляемой гиперинфляции, в которых вводился этот налог, завышенная ставка НДС (20%) работала как достаточно мощный инструмент изъятия финансовых ресурсов из реального сектора экономики и казалась вполне разум- ной. В определенной степени это позволило удержать инфляцию, но ценой практической потери реальным сектором экономики собственных оборотных средств (финансовой устойчивости). Это на фоне повальной приватизации и разрыва экономических связей сделало практически полностью неконкурентоспособным реальный сектор экономики (за исключением сырьевых отраслей).

В результате были изначально деформированы пропорции распределения налогового потенциала по уровням бюджетной системы.

В-третьих, был полностью проигнорирован тот факт, что вусло- виях социалистического государства большая социальная нагрузка лежала на производственных предприятиях, которые полностью были государственными (денежные выплаты работникам из фондов материального поощрения, содержание социальной сферы, содержание жилья и коммунального хозяйства). Эта нагрузка была переложена на плечи государственного бюджета и оказалась для него непосильной. Картину дополнил ряд популистских социальных законов, принятых Законодательным Собранием в первые годы реформ, которые не имели реальных источников финансирования (законы о ветеранах, о детских пособиях, льготы силовым ведомствам и правоохранительным структурам и т. д.).

Результатом всего этого стал огромный объем нефинансируе- мых федеральных мандатов - около 7% ВВП.

Второй этап формирования модели бюджетного федерализма - 1994-1998 гг. - отличался все тем же революционным романтизмом, хотя система межбюджстных отношений, заложенная в 1994 г., создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Российской Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе, однако процесс реформирования оказался незавершенным. Такие аспекты проблемы бюджетного федерализма, как распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обеспечение собственными доходными источниками реализации этих полномочий каждым уровнем бюджетной системы и др., оставались за рамками реформирования.

Концепция реформирования межбюджетных" отношений в Российской Федерации была одобрена постановлением Правительства РФ № 862 от 30 июля 1998 г. Принятый в 1998 г. и вступивший в силу с 2000 г. Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса.

Главной ошибкой этого этапа было, что вся проблема сводилась только к разработке формализованных методов оказания финансовой помощи субъектам Федерации. Неслучайно программный правительственный документ был назван «Концепция реформирования межбюджетных отношений», а из такого основополагающего финансового закона, как Бюджетный кодекс, полностью был исключен термин «бюджетный федерализм».

Тем не менее были и положительные результаты этого этапа, прежде всего, что в России сформирована достаточно разумная система распределения финансовой помоши - формализованная и достаточно объективная.

Однако остались и нерешенные проблемы. 1.

Проблема диспропорций в соотношении доходов к расходам при первичном распределении бюджетных ресурсов по вертикали бюджетной системы.

Иногда эту проблему пытаются свести к проблеме концентрации налогового потенциала на федеральном уровне, связанного с необходимостью оплаты государственного долга.

На самом деле проблема гораздо шире и глубже, она включает в себя не только решение задачи распределения расходных полномочий по уровням власти, но и проблему нефинансируемых федеральных мандатов (их расчистку), проблему структурной переориентации налоговой системы, проблему самодостаточности и сбалансированности бюджетов субъектов Федерации. Эти проблемы должны были решаться на фоне действия принципа соответствия доходных полномочий расходной компетенции каждого уровня бюджетной системы.

Пассивная позиция государства в отношении экономического развития регионов уже совершенно определенным образом проявилась в увеличении многократного разрыва между регионами по уровню доходов населения и экономического развития.

Даже в рамках централизованной командной экономики на долю десяти наиболее развитых субъектов Российской Федерации приходилось 40,1% общего валового продукта. Такая ситуация сохранялась даже при крупномасштабном перераспределении национального дохода для уменьшения межрегиональных различий. К началу XXI в. этот показатель увеличился до 48%. По данным Госкомстата РФ, разрыв между регионами по объему валового регионального продукта достигает 30 раз.

Соотношение бюджетной обеспеченности 10 самых «богатых» и 10 самых «бедных» регионов России в 1998 г. составляло 16,6 раза, а в 2001 г. выросло до 20,7 раз.

Отстающие, проблемные регионы постепенно выпадают из системы межрегионального обмена, что приводит к появлению разрывов в рыночном пространстве и усилению дезинтеграцион- ных тенденций. Глубокая лотационность многих региональных бюджетов серьезно затрудняет развитие федеративных отношений, повышение самостоятельности и ответственности органов власти субъектов Федерации. Но самое опасное - в погоне за возможными и даже невозможными методами концентрации налоговых ресурсов на федеральном уровне создаются искусственно дотационные регионы. 2.

На фоне усиливающихся межрегиональных диспропорций реальные располагаемые доходы населения продолжают оставаться на низком уровне.

Третий этап становления бюджетного федерализма в России начался в августе 2001 г., когда была принята новая правительственная программа развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г. (одобрена постановлением Правительства РФ № 584 от 15 августа 2001 г.). Необходимость принятия такой программы диктовалась, прежде всего, тем, что бюджеты субъектов Российской Федерации, и особенно местные бюджеты, были перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предостаачения источников финансирования, так называемыми нефинансируемыми мандатами. Это, наряду с зависимостью ресурсной наполняемости региональных и местных бюджетов от федеральных налогов, подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

Соответственно основной целью программы являлось формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

На начальном этапе реализации программы предполагалось решить задачу формирования новой системы оказания финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации. Эта система финансовой помоши бюджетам других уровней по замыслу разработчиков программы должна была быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, чтобы гарантировать равный доступ граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и местном уровнях рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики.

В рамках реализации программы в течение 2000 - 2003 гг. повышалась доля доходов, получаемых регионами в виде безвозмездных перечислений в виде финансовой помощи из федерального бюджета. Так, финансовая помощь в структуре доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2000 г. составляла 9,3% от всех доходов, а в 2003 г.

Они достигли уже 19,5% от всех доходов. Если в 1999 г. только у 23 субъектов Российской Федерации доля средств Федерального фонда финансовой поддержки превышала 25% их доходной части, то в 2000 г. их количество выросло до 29 регионов, в 2001 г. -до 31, а 2002 г. -до 33.

Однако, несмотря на это, с 2000 по 2003 г. межрегиональные различия по объему ВРП на душу населения только возросли и составили в 2003 г. 5,2 раза (в 2001-2002 гг. - 4,8 раза, в 2000 г. - 4,7 раза). Одновременно увеличились и различия в темпах роста среднегодовых денежных доходов на душу населения по группам регионов. В 2001 г. - 8,1%, в 2002 г. -10,1%, в 2003 г. -12,2%.

Становилось все более очевидным, что региональные различия в России не могут быть нивелированы только путем оказания финансовой помощи из федерального бюджета, потребовалась более серьезная предварительная проработка проблем, связанных с «перегруженностью» федерального и региональных бюджетов нефинансируемыми социальными мандатами.

С этой целью в 2002 г. была создана комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

По результатам работы этой комиссии были определены основные направления реформирования федеративных отношений в бюджетной сфере, ориентированные на решение задачи распределения бюджетных полномочий.

Таким образом, в 2003 г. сформировалось практически новое направление бюджетной реформы, главной задачей которого являлась оптимизация расходных обязательств федерального бюджета и реструктуризация децентрализуемых федеральных мандатов. Реализация этого направления проводится в три этапа.

В рамках этого направления в 2003 г. были приняты внесенные Президентом Российской Федерации Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Они определили структуру и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, принципы их финансового обеспечения, новую территориальную организацию местного самоуправления.

Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об обших принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает организационно-правовые и экономические основы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Данным законом вносятся изменения и дополнения с учетом практики применения указанного Федерального закона и Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», обеспечивающие согласованность и системность законодательных норм, касающихся статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации; включается новая глава, которой регулируются полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их взаимоотношения с федеральными органами.

Предусматриваются два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на основании критерия финансового обеспечения их осуществления:

Собственные полномочия, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов РФ и подлежит их детальному нормативному правовому регулированию. Это полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленные Конституцией Российской Федерации. Со стороны Федерации здесь допускается только рамочное регулирование, не навязывающее субъектам РФ конкретного объема бюджетных расходов.

Делегированные полномочия, финансирующиеся из федерального бюджета путем предоставления целевых субвенций, в отношении которых уместно детальное Федеральное регулирование, определяющее права и обязанности органов государственной власти субъектов РФ; контрольные полномочия также возлагаются на федеральные органы государственной власти.

Определены общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, включая определение и разграничение типов полномочий по предметам совместного ведения, принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий и соглашений о передаче части полномочий, а также условия, при которых они могут применяться.

В этом перечне четко определены зоны финансовой ответственности субъектов Федерации за осуществление тех или иных полномочий. Данный перечень призван дисциплинировать федерального законодателя, поставить барьер на пути принятия им законов, необоснованно налагающих на субъекты РФ новые полномочия, необеспеченные соответствующим финансированием, т.е. федеральное регулирование может быть только рамочным. По вопросам собственных полномочий субъектов Федерации могут приниматься федеральные законы, определяющие только общие принципы правового регулирования. Не допускается включение в эти законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов Российской Федерации, необходимых для исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий. Таким образом, перечень собственных полномочий субъектов РФ фактически приобретает для Федерального Собрания юридическую силу, присущую нормам федерального конституционного закона.

Такое закрепление полномочий основано на том, что субъекты Российской Федерации обязаны выполнять определенные функции, а население, естественно, может с них спросить, но при этом именно сами субъекты регулируют объем осуществления этой функции и сами ее финансируют из собственных бюджетов. Логика содержания перечня такая. Туда включены те полномочия, которые представляется важным осуществлять на всей территории страны. Но в то же время они не настолько важны, чтобы обеспечить единообразное их регулирование. И поэтому здесь главным будет регулирование субъекта Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации вправе принимать к своему ведению и другие вопросы, если они не отнесены к федеральному ведению и вопросам местного значения. Таким образом, этот перечень не исчерпывающий. То есть субъект ориентируется на него, но если имеются вопросы, которые не отнесены к вопросам местного значения или же к федеральному ведению, то субъект, имея средства, может принять их к своему рассмотрению по собственному решению.

Делегированные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, которые не предусмотрены в вышеприведенном перечне, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета. Это группа полномочий по предметам совместного ведения, которые возлагаются на органы власти субъектов Российской Федерации, но финансируются из федерального бюджета в форме целевых субвенций. Порядок и объемы осуществления этих полномочий детально регулируются федеральными законами. И такие законы Должны четко определять критерии исчисления субвенций. Федеральное финансирование влечет право федеральных органов исполнительной власти контролировать их осуществление. И в законе на этот счет прописана необходимая процедура.

Другой важнейший блок нововведений данного федерального закона - случаи, когда федеральный орган государственной власти возлагает на себя временное осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Таких случаев три. В законопроекте прописаны основания, порядок и все необходимые процедуры.

Первый - в результате чрезвычайной ситуации законодательные и исполнительные органы власти субъекта Российской Федерации не могут осуществлять свои полномочия или не могут быть сформированы. В этом случае основанием для возложения полномочий на федеральные органы является указ Президента. Он принимается с согласия Совета Федерации. В законопроекте предусмотрен четкий, конкретный механизм применения этой процедуры.

Второй - когда устанавливаются специфические правовые последствия наличия у субъекта просроченных долговых обязательств. В этом случае указом Президента по представлению правительства может быть введена временная федеральная финансовая администрация.

Третий - Федерация может принять на себя осуществление полномочий субъекта, хотя здесь не совсем точно говорить о полномочиях субъекта. Речь идет о делегированных субъекту полномочиях в рамках предметов совместного ведения, тех, которые финансируются за счет федерального бюджета в форме субвенций, перечисленных из этого бюджета. По сути, это переданные полномочия Российской Федерации. Здесь обеспечительная мера состоит в том, что если не достигается эффективность использования делегированного полномочия, то вначале изымаются переданные средства, поскольку это федеральные средства, а затем на какой-то период полномочия осуществляются федеральными органами исполнительной власти.

В первых двух случаях принятие на себя федеральными органами полномочий субъектов - не санкция, а обеспечительная мера нормального функционирования государственной власти. Их применение не приводит к прекращению функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации. И самое важное - данные нормы в конечном итоге направлены на защиту прав граждан, что является конституционной обязанностью федеральной власти.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» определяет сферу собственных полномочий местных органов власти, а также принципы их финансового обеспечения.

До начала 90-х гг. на всей территории России действовала жесткая административная вертикаль, при которой администрации более мелких территорий подчинялись администрациям более крупных. Возникшие в холе реформы местного уровня власти муниципалитеты в разных регионах формировались на разных уровнях прежнего административно-территориального деления - в некоторых регионах на уровне крупных городов и районов, в других - на уровне сельских администраций, в третьих - частично на уровне городов и районов, частично на уровне сельских администраций.

Ключевые положения нового закона направлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления.

В законе в качестве принципа территориальной организации местного самоуправления закреплена двухуровневая модель организации местной власти, включающая в себя два типа муниципальных образований: муниципальное поселение и муниципальный район с закреплением за каждым уровнем присущих им полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных отдельных государственных полномочий.

Эта модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Более того, эта модель позволит решить двуединую задачу - выстроить оптимальную систему взаимодействия местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти. В ее рамках возможно определение четких принципов и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности между уровнями публичной власти, создание действенных контрольных инструментов (как со стороны граждан, так и со стороны государства), достижение максимальной эффективности решения социально-экономических проблем.

Вместе с тем в этой модели предусматриваются и механизмы распределения полномочий и ресурсов между уровнями местной власти, допускающие возможность их передачи с одного уровня на другой. Такая передача происходит в зависимости от конкретных обстоятельств либо в индивидуальном порядке (от муниципального района к отдельному муниципальному поселению или в обратном направлении), либо в коллективном (от муниципального района ко всем входящим в него муниципальным поселениям или в обратном направлении).

Кроме того, на базе крупных городов создается третий тип муниципальных образований - городской округ, сочетающий в себе признаки как поселения, так и муниципального района. В этом случае близость местной власти к населению обеспечивается за счет закрепления Ъ федеральном законе критериев определения количественного состава представительного органа в зависимости от численности жителей городского округа.

Заложенная в законе система межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями зеркально отражает межбюджетные отношения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и позволяет создать стабильные долговременные условия формирования местных бюджетов.

Речь идет о таких изменениях, которые можно назвать революционными, поскольку они касаются значительного перераспределения властных полномочий, перераспределения бюджетных ресурсов, перераспределения собственности не только на муниципальном уровне, но и между федеральным Центром, субъектами Российской Федерации и местной властью.

Устанавливаются единые принципы организации местного самоуправления для всех субъектов Российской Федерации, что позволит реализовать на местном уровне систему межбюджетных отношений, основные положения которой заложены в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.; определена процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий.

Принципиальная схема распределения объемов полномочий в сфере социальной защиты населения выглядит следующим образом. В состав полномочий федеральных органов власти входят: утверждение основных принципов социальной политики госу дарства, определение параметров социальной обеспеченности и механизмов преодоления бедности, контроль за соблюдением законности в деятельности государственных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления. На федеральном уровне закрепляется минимальный перечень социальных льгот и обеспечивается его полное финансирование.

Субъекты Федерации разрабатывают региональные программы социальной защиты, определяющие, исходя из возможностей их бюджетов, основные меры социальной политики и нормы социальной защищенности, а также самостоятельно устанавливают формы и порядок финансирования социальных льгот. Необходимо исключить возможность какой бы то ни было передачи органам местного самоуправления обязанностей по вопросам социальной защиты населения, не обеспеченных финансированием. Необходимо прекратить порочную практику принятия на вышестоящем уровне власти популистских нор- мативно-правовых актов, предполагающих финансирование другим уровнем власти и не подкрепляющихся необходимыми для этого ресурсами.

С 2005 г. начался заключительный этап. В качестве правовой базы, позволяющей реализовать основные направления этого этапа реформы, принят Федеральный закон Российской Федерации от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Перспектива реформирования действующей модели бюджетного федерализма в России видится в единой увязке цели бюджетного федерализма - как компромисса интересов Федерации и ее субъектов, основанного на обеспечении условий саморазвития; собственности - как основы самообеспеченности регионального развития; налоговой политики - как инструмента государственного управления собственностью.