Вы здесь: Кризис

Введение

Глава 1. Понятие, сущность и значение норм и источников административного права

1.1. Источники административного права. Их виды

Глава 2. Юридические акты как источники административного права

2. 1. Конституция и закон

2. 3. Акты Правительства

2. 4. Ведомственные акты

2. 5. Административно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

2. 6. Административно-правовые договоры и соглашения

2. 7. Локальные акты

Заключение

Библиография

Глава 1. Понятие, сущность и значение норм и источников административного права

1.1. Источники норм административного права. Их виды

Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения, они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права включаются как статьи, пункты, параграфы и т. д. в акты государственных и муниципальных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, становятся источниками права, внешними формами его выражения.

Источниками административного права являются акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. Четвертой важнейшей особенностью отрасли является разнообразие и множество источников юридических норм. Это детерминировано предметом отрасли: разнообразием и большим числом административных управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.

Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще большее количество конкретизирующих их подзаконных нормативных актов.

Существует значительное количество чисто административно-правовых источников. Но много и «смешанных», многоотраслевых, в которых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного и трудового, административного и гражданского).

В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и по их юридической силе все источники административного права нужно поделить на несколько групп:

Акты, принятые на основе референдумов и акты законодательных органов;
Акты Президента Российской Федерации;

III. Акты государственной администрации;

IV. Акты муниципальных органов;

V. Публичные договоры;

VI. Акты правосудия;

VII. Административные обыкновения.

I. В первой группе источников можно различать:

1. Федеральные законы и иные нормативные акты Федерального Собрания Российской Федерации:

а) Конституция Российской Федерации;

б) федеральные конституционные законы (О Правительстве Российской Федерации, об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации и др.);

в) федеральные законы;

г) декларации, положения, акты об амнистии палат Федерального собрания Российской Федерации.

2. Законодательные акты субъектов Федерации:

а) конституции, уставы субъектов Федерации;

б) законы субъектов Федерации.

II. Вторая группа — акты Президента Российской Федерации. Поскольку Конституция Российской Федерации не отнесла Президента ни к одной из трех ветвей власти, Президент и его акты занимают особое место в правовой системе России. Акты Президента — важнейший источник административного права.

Акты Президента Российской Федерации — это:

а) указы Президента;

б) распоряжения Президента.

III. Третья группа - акты государственной администрации -самая многочисленная как по количеству актов, так и по их источникам.

1. Административные акты федеральных органов и организаций:

а) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

б) постановления, приказы, инструкции министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции;

в) приказы, постановления, инструкции, распоряжения и другие акты территориальных федеральных органов исполнительной власти; приказы, инструкции администраций государственных федеральных учреждений, предприятий, вооруженных формирований;

г) акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и др.;

д) акты Банка России.

2. Административные акты субъектов Федерации:

а) указы, постановления и другие акты глав исполнительной власти субъектов Федерации (президентов, губернаторов, мэров, глав администраций);

б) постановления и распоряжения правительств субъектов Федерации;

в) приказы, постановления центральных органов специальной компетенции субъектов Федерации;

г) приказы, постановления местных органов государственной власти субъектов Федерации (например, префектов в Москве);

д) приказы, инструкции администраций, государственных предприятий, учреждений субъектов Федерации.

IV. Любые правовые нормы, регулирующие вопросы административного принуждения, являются административными. И если такие нормы принимаются решениями муниципальных органов, эти акты становятся источниками отраслевых норм. Так, акты муниципальных органов содержат также нормы административного права, регулирующие лицензирование, регистрацию, общественный порядок и другие вопросы.

V. В правовой жизни России постепенно увеличивается роль публичных договоров, содержащих нормы административного права. В пятую группу источников административного права входят четыре вида договоров.

1. Международные договоры.

В ч. 4 ст. 15 Конституции России сказано: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Конечно, правительство, министерство не вправе заключать с органами зарубежных государств договоры, которые противоречат законам России.

2. Федеративные договоры. Уже заключено более 70 договоров Российской Федерации с ее субъектами.

3. Административные договоры. Нормы административного права имеются в договорах федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации, только между федеральными органами, только между органами субъектов Федерации, между государственными органами и муниципальными и т. д.

4. Нормативными общефедеральными являются соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов, работодателей и Правительством России, а также аналогичные трехсторонние соглашения, заключаемые на уровне субъектов Федерации между профсоюзами, предпринимателями и администрациями субъектов Федерации.

VI. Акты правосудия все чаще становятся источниками административного права.

Известно, что нормативными являются не только те акты, которые содержат новую норму права, но и те, которые отменяют, изменяют старую.

Акты правосудия могут двумя способами влиять на систему норм. Во-первых, признавая незаконными или неконституционными действующие нормы, и тем самым прямо или косвенно отменяя, изменяя их. Во-вторых, в тех случаях, когда законом установлено, что решения определенных судов являются обязательными для судов той же или низшей инстанции.

В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами. И существующие суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм несоответствующими нормам, имеющим более высокую юридическую силу. Существуют два вида актов правосудия как источников права. Во-первых, акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и арбитражных судов, которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановлений Правительства России. Второй вид актов правосудия, которые признаны источниками административного права, — постановления Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Конституционному Суду РФ предоставлены полномочия по разрешению дел о соответствии Конституции России федеральных законов, указов Президента, актов Правительства РФ и ряда других актов, названных в ст. 125 Конституции. Акты, их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Конституционный Суд РФ принял ряд постановлений, которыми признал несоответствующими Конституции РФ, федеральным законам многие административно-правовые нормы, содержащие ограничения, связанные с регистрационным учетом (пропиской) граждан, регулирующие применение мер административного принуждения (задержания, конфискации), закрепляющих полномочия органов государственной власти. VII. Административные обыкновения в наше время в России, во-первых, существуют как правила деятельности в отдельных государственных организациях, это локальные нормы. Во-вторых, они ни письменным, ни устным актом власти не закреплены, являются сложившимися в конкретных организациях обычаями (неформальными нормами) деятельности (распределения дел между служащими, существующими процедурами визирования документов и т. д.). В-третьих, они субъективны, в том смысле, что используются, если их признает руководитель организации или пока их не закрепят в актах субъектов власти.

1.3. Система источников административного права

Все действующие источники административного права образуют целостную, несамоуправляемую систему, изменять которую вправе многие субъекты. Признак, который лежит в основе этой совокупности, — наличие в каждом из них действующих норм административного права.

Нередко систему источников административного (финансового, семейного и других отраслей права) называют административным (финансовым, семейным и т. д.) законодательством. Это некорректно. Известно, что нормы административного права содержатся не только в законах, их очень много в подзаконных актах. В п. 2 ст. 3 ГК РФ сказано: «Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов...». И административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы административного права. А всю совокупность действующих источников этой отрасли можно назвать системой источников административного права (СИАП). Административное законодательство образует ядро, важную часть СИАП.

В этом первая особенность СИАП, резко отличающая ее от системы источников уголовного права.

Во-вторых, ст. 72 Конституции России устанавливает, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Уточняет это положение ч. 2 ст. 76 Конституции: «По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации».

В-третьих, особенность СИАП — многообразие источников. В нее входят законы и подзаконные акты федеральных, региональных, муниципальных органов. Изменяют административное право своими актами и законодательная, и исполнительная, и судебная власти, а кроме того, и Президент, и Банк России, и Генеральный прокурор. Акты органов всех ветвей государственной власти являются источниками административного права.

В-четвертых, СИАП огромна по числу входящих в нее источников. Это прежде всего объясняется универсализмом и иными особенностями административной власти. Поэтому требуется большое число федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность государственной администрации во многих сферах общественной жизни. В этом нетрудно убедиться, ознакомившись с общеправовым классификатором отраслей законодательства, в котором нет раздела «административное законодательство», а соответствующие источники помещены в разделы законодательства об административных правонарушениях, о государственной службе, об обороне, о безопасности, о транспорте и связи, об охране общественного порядка и в десятки других разделов классификатора. Кстати, в классификаторе тоже некорректно используется термин «законодательство», хотя речь идет о системе источников соответствующих норм, в которую входят даже ведомственные инструкции.

Пятая особенность СИАП — ее мобильность, изменчивость. В систему административно-правовых норм часто вносятся изменения новыми источниками, а старые источники отменяются, изменяются. Нестабильность СИАП объясняется многими объективными факторами. На предметную, универсальную, организующую деятельность государственной администрации непосредственно влияют экономика, политика, тем более в условиях российских реформ, а также огромные размеры самого административного права и системы его источников и др. Нестабильность СИАП связана и с субъективными факторами: ошибками, политическими пристрастиями тех, кто готовит, принимает акты, содержащие нормы административного права. К тому же в СИАП много подзаконных актов, которые нетрудно отменить, изменить новому министру, губернатору и Правительству России.

В-шестых, СИАП, а значит, административно-правовые нормы, не систематизированы.

Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, - объективный факт, который отрицательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет, и его невозможно создать. Почему? Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которое требует правовое регулирование и деятельность государственной администрации. Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию и концентрацию правотворчества, а значит, лишение возможности административного правотворчества федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Федерации. Полная кодификация административного права означала бы нарушение ст. 72 Конституции России.

Систему административно-правовых актов необходимо совершенствовать. Основные направления этой работы:

Повышение качества, взаимосвязи правовых норм;

Принятие всех необходимых для проводимых реформ норм;

Усиление роли законов в регулировании прав граждан, формировании и функционировании государственной администрации. Необходимо отметить, что в этом направлении за сравнительно небольшой срок много сделано. Взамен союзных подзаконных актов приняты законы Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии, оперативно-розыскной деятельности, государственной тайне и др.;

Устранение пробелов в административно-правовом регулировании (путем принятия актов, регулирующих правовое положение студентов и учащихся, гражданскую альтернативную службу и др.). Один из важных аспектов проблем СИАП для всех юристов — поиск нужных источников. Существует система изданий, в которых публикуются официальные тексты актов.

Все федеральные законы, указы и распоряжения Президента, постановления и нормативные распоряжения Правительства должны быть опубликованы в Российской газете и в Собрании законодательства Российской Федерации. Официальное издание общих ведомственных нормативных актов осуществляется в Российской газете и Бюллетене нормативных актов министерств и ведомств. Кроме того, многие центральные ведомственные органы (Центробанк, Государственный таможенный комитет и др.) издают свои вестники, бюллетени.

Акты субъектов Федерации публикуются в одной из газет, издаваемой на территории субъекта, а также в Собрании законодательства или в журнальном издании с иным названием, специально созданном для официальных публикаций актов субъекта Федерации.

Акты федеральных судов можно найти в Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации, Вестнике Высшего арбитражного Суда Российской Федерации, Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации. Постановления Конституционного Суда РФ также подлежат обязательному опубликованию в Российской газете и Собрании законодательства Российской Федерации.

К сожалению, с публикацией источников административного права не все обстоит благополучно. Не решен вопрос об официальном издании внутриаппаратных ведомственных актов федеральных органов, нормативных административных договоров, актов муниципальных органов и ряда других источников административного права.

Конечно, юристам трудно пользоваться большим количеством газет и журналов, в которых содержатся тексты нормативных актов. В какой-то степени эти недостатки преодолеваются путем использования компьютерных вариантов систематизации законодательства («Консультант плюс», «Кодекс», «Ваше право», «Гарант» и др.), но это многим недоступно, к тому же тексты, извлеченные из компьютеров, не официальны. Представляется, что полезно было бы издавать еженедельную федеральную газету, которая оперативно доводила бы до всей страны официальные тексты всех федеральных органов. Подобные издания могли бы учредить и субъекты Федерации.

Глава 2. Юридические акты, как источники административного права

2. 1. Конституция и закон

В Конституции РФ можно обнаружить нормы двух видов: применяемые в административно-правовой сфере как общие начала, исходный юридический фундамент и используемые в качестве «специальной основы». Ввиду очевидности норм первой группы выделим нормы второй группы: а) об устройстве государственной власти и разделении властей (ст. 3-5, 10-12); б) об участии граждан в управлении государством (ст. 31 и п. 4 ст. 29, 46); в) о сферах деятельности органов Федерации и ее субъектов (ст. 71-78); г) о компетенции Президента (ст. 83, 85-87); д) о полномочиях и актах Правительства РФ (ст. 110-117); е) о судебной юрисдикции в сфере управления (п. 2 ст. 118, подп. «а» и «е» п. 2, п. 3 ст. 125, пп. 1, 2 ст. 46); ж) в ст. 72 к совместной компетенции отнесены административное и административно-процессуальное законодательство.

Примечательно, что в конституциях республик, в уставах областей и других субъектов РФ при сохранении тех же конституционных «пластов» есть и дополнительные - о бюджетной, налоговой системе, о Кабинете Министров, администрации и ее органах, о местном самоуправлении и его взаимоотношениях с государственными органами и др.

Рассмотрим теперь природу и роль закона как источника административного права. Еще раз напомним, что формирование правового государства связано с повышением роли закона в государственной и общественной жизни. Отражая в концентрированном виде социальные интересы, закон выступает главным регулятором общественных отношений, гарантом прав и свобод гражданина. Он служит важнейшим средством преобразований в экономической, социальной и иных сферах и одновременно стабилизации, устойчивости общественной обстановки. Закон устанавливает легальные рамки деятельности всех государственных и общественных институтов и занимает ведущее место в правовой системе, поскольку его юридическая сила определяет динамику и содержание всех остальных правовых актов. Их называют поэтому подзаконными актами.

Закон есть основной правовой акт, издаваемый законодательным (представительным) органом для регулирования важнейших общественных отношений.

Приведем наиболее существенные признаки закона: а) закон представляет собой нормативное выражение воли народа в результате согласования различных социальных интересов; б) закон издается только органом законодательной власти или принимается путем референдума - народного голосования; в) закон регулирует наиболее важные отношения в государстве и обществе, обеспечивает упорядоченное развитие экономической, политической и социальной сфер; г) закон обладает наибольшей юридической силой среди других правовых актов, верховенство закона означает его нормативную ориентацию и обязательность для иных актов и возможностью их отмены, изменения, признания недействительными; д) закон обладает наибольшей нормативной концентрированностью и рассчитан на предоставление субъектам права широкого выбора вариантов поведения, на неопределенно множественное число случаев применения; е) закон принимается в рамках специального законодательного процесса и на основе установленных процедур. Регламент парламента отличается тщательностью урегулирования правил его деятельности, подготовки, рассмотрения и принятия закона; ж) закон характеризуется наибольшей стабилъностъю своих регуляторов и длительностью существования и действия.

Все отмеченные признаки существуют не изолированно, а в единстве. Их нельзя разрывать. Эти признаки позволяют лучше понять природу и особенности закона, смысл законотворчества, помогают избежать законодательных ошибок, способствуют правильному толкованию и применению закона.

При всей общности признаков законы различаются между собой по объему и методам регулирования, по формам, структуре, кругу адресатов. В РФ существуют следующие виды законов:

а) закон как наиболее общая форма указанного вида. При отсылках к закону в этом смысле, содержащихся в Конституции и законодательных актах, имеются в виду как закон федеральный, так и закон субъекта Федерации, как единичный закон, так и закон в собирательном смысле (законодательство);

б) федеральный конституционный закон, непосредственно регулирующий важнейшие конституционные институты государства, принимаемый по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, например, о деятельности Правительства РФ, о судебной системе, о Конституционном Суде и др.;

в) федеральный закон - закон, принимаемый Федеральным Собранием от имени РФ по предметам ее ведения;

г) кодекс - закон, содержащий систему норм, наиболее полно и единообразно регулирующий определенный круг общественных отношений;

д) основы законодательства - закон, регламентирующий совместную компетенцию Федерации и ее субъектов в той или иной сфере государственной жизни, содержащий общие принципы и порядок регулирования и способствующий их реализации в соответствующих актах республик, краев, областей и др.;

е) общие принципы, основные принципы, основные начала - закон, содержащий преимущественно принципиальные нормативные положения, требующие единообразного применения на всей территории России. Субъекты Федерации вправе конкретизировать их в своих законах (например, об областной администрации, о местном самоуправлении);

ж) модельные (рекомендательные) законодательные акты, принимаемые либо международными организациями, либо национальными парламентами федеративных государств. Могут быть подготовлены научными центрами и учеными. Модельные акты дают примерную нормативную ориентацию в тех сферах, где требуются общие правовые решения. Рассматриваются соответствующими парламентами.

Приведенная классификация законов отражает правовую действительность и достижения юридической науки. Она может быть весьма полезна для законотворческой деятельности и четкого упорядочения всего массива законодательства.

Содержание законов, принимаемых в РФ, определяется в юридическом смысле объемом предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов. Разграничение их установлено в ст. 71, 72 Конституции РФ, ст. 70-75 Конституции Республики Башкортостан, ст. 14-22 Конституции Республики Тыва, ст. 36-40 Конституции Республики Саха (Якутия) и аналогичных статьях конституций других республик.

Применяются разные способы установления предмета законодательного регулирования. Во-первых, точное определение темы в «назывном» законе, который предусмотрен в Конституции или другом законе. Во-вторых, закрепление общей сферы, из которой предстоит вычленить предметы регулирования будущих законов. Например, серия законов о науке, культуре, образовании в соответствии с п. «е» ст. 72 Конституции РФ, законы в экономической и социальной сферах согласно ст. 127 Конституции Республики Башкортостан. В-третьих, установление перечня или строго определенных вопросов, для решения которых принимаются законы. В-четвертых, закрепление отраслей законодательства, отнесенных к ведению Федерации и субъектов. Например, подп. «ж», «о» ст. 71, подп. «к» ст. 72 Конституции РФ. В-пятых, презюмирование, предположение темы будущего закона в силу необходимости решения новых задач развития государства и общества или остроты ситуации в стране. В-шестых, потребности упорядочения законодательного массива, когда требуется устранить пробелы, проявления множественности и противоречий в законодательном регулировании.

Закон как источник административного права следует понимать как в широком смысле, поскольку он служит источником всех отраслей права, так и под интересующим нас углом зрения. Административно-правовая «призма» закона позволяет различать законы:

а) статутные, регулирующие правовые положения органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Принят палатами Федерального Собрания ФКЗ «О Правительстве РФ», готовится ФЗ о федеральных органах исполнительной власти. В ряде республик есть законы о Совете Министров (Кабинете Министров или Правительстве), в областях - законы об областной администрации и губернаторе; б) общетематические, регулирующие управление в отраслях, сферах экономики, культуры и т.п.; в) специальные законы административно-правового содержания (КоАП и т.п.); г) специальные законы об административно-правовых режимах (территория, деятельность субъектов и т.п.).

Тенденцией развития источников административного права является возрастание удельного веса закона. Налицо некоторое сужение «поля действия» собственно административных правовых актов. Если, например, деятельность министерств определялась в прошлые годы партийно-правительственными решениями и положениями о них, то теперь статутные и тематические законы формируют правовую основу их деятельности.

Правильное понимание природы и роли конституции, законов в системе источников административного права укрепляет не только его нормативный потенциал. Обогащается правопонимание в административно-правовой сфере, где реализуются и защищаются публичные интересы общества, государства и граждан. В то же время феномен подзаконности административных актов, их принятия и реализации строго в русле законов, «во исполнение» их норм не полностью освоен на практике. Стремление сохранить за ним ореол декларативности обедняет подзаконное нормотворчество и создает деструктивные явления в правовой системе.

2. 2. Акты Президента Российской Федерации

В последние годы в России, как и в ряде других государств, стал действовать институт президента. Действующая Конституция гласит: «Президент Российской Федерации является главой государства» (ст. 80). Отсюда широта его функций, позволяющих обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Полномочия Президента, определяющие содержание издаваемых им актов, установлены в федеральной Конституции (ст. 80, 83, 89).

По характеру своих функций Президент не входит непосредственно в «триаду» разделения властей. Вместе с тем в своей деятельности он соприкасается с законодательной, исполнительной и судебной властями. Некоторые исследователи признают «президентскую власть» одной из ветвей власти. Особенно широкое воздействие президентские акты оказывают на правотворчество исполнительных органов.

В Конституции РФ дается неоднозначная характеристика актов Президента РФ. В ст. 90 говорится о том, что Президент издает указы и распоряжения. В п. 1 ст. 115 речь идет о нормативных указах как основании для издания актов Правительства, а в п. «а» ст. 125 - о разрешении Конституционным Судом дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ. Приведенные конституционные характеристики раскрывают разные грани актов Президента.

Выделим наиболее важные признаки президентских актов. К их числу можно отнести: а) высокое место этих актов в правовой системе после Конституции и законов; б) широта регулируемых актами Президента общественных отношений в силу масштабности его функций и полномочий; в) общеобязательность исполнения указов и распоряжений Президента на всей территории РФ; г) единоличный порядок издания актов Президента, сочетаемый с использованием консультативно-совещательных процедур их подготовки и предварительного рассмотрения; д) соответствие президентских актов Конституции и федеральным законам; е) нормативное многообразие актов ввиду сочетания в них общенормативных, конкретно регулирующих и оперативных мер.

Масштабность функций главы Российского государства непосредственным образом влияет на содержание издаваемых актов. Зависимость актов от функций и полномочий проявляется следующим образом:

а) в Конституции, законодательстве точно закрепляется то или иное полномочие Президента, которое осуществляется с помощью указов как основной разновидности его актов. Например, в п. «б» ст. 89 Конституции РФ говорится о полномочии Президента награждать государственными наградами. Проводится подготовительная работа и в конечном счете данное полномочие реализуется путем соответствующего указа Президента;

б) за Президентом закрепляется та или иная функция, осуществляемая разными способами, в т.ч. путем издания актов. Например, осуществление Президентом руководства внешней политикой РФ;

в) имеется общая содержательная и юридическая зависимость актов Президента от его функций и полномочий. Его усмотрение определяет выбор формы акта и момента для его издания. Таковы акты, издаваемые в соответствии с законами об обороне, безопасности, чрезвычайном положении, о государственной границе.

Последние годы характеризуются ростом числа актов, издаваемых Президентом РФ. Это объясняется прежде всего сложностью и противоречивостью ситуации в стране. Акты Президента позволяют ее стабилизировать. К тому же и отсутствие или слабое функционирование других органов побуждает к принятию указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании разных сторон государственной и общественной жизни.

Специалисты провели анализ динамики указов Президента. С 12 июня 1991 г. до 1 ноября 1991 г. был издан 271 указ и принято 17 распоряжений, среди указов 90 касались назначений, 134 - награждений, 8 - формирования и ликвидации органов при Президенте. Среди оставшихся 39 указов 14 содержали нормы права.

Картина меняется после 1 ноября 1991 г., когда Съезд народных депутатов РСФСР наделил Президента дополнительными полномочиями, в т.ч. и правом издавать указы в случае пробелов в законодательном регулировании и необходимости его изменить. За год было принято 340 указов, не считая указов о награждениях, назначениях и др. 75% из них были нормативными. За этот же период было принято 89 законов.

«Указное право» развивалось особенно интенсивно после известной монополизации власти Президента на основе Указа от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». До конца 1993 г. было принято около 900 указов.

После принятия новой Конституции нормотворчество Президента по своему объему почти не уменьшилось. Оно характеризуется охватом, по сути дела, всех сфер государственной и общественной жизни и весьма подвижной границей с другими актами. Имеются в виду как федеральные законы, так и правительственные акты, в сферы которых нередко «входят» президентские указы. И поэтому еще предстоит решить задачу упорядочения нормотворчества.

Ввиду своей новизны указы и распоряжения Президента РФ еще не обрели в полной мере юридических свойств правовых актов, которые присущи традиционным актам. Поэтому можно вести речь о некоторых аспектах юридической природы президентских актов, обнаруживаемых в процессе их анализа.

Природа президентских указов стала предметом особого внимания политиков, депутатов, прессы и ученых. Острые споры разгорались вокруг трактовки временного характера нормативных указов. Рекомендовалось не считать их обычными подзаконными актами, ибо они обладают более высокой юридической силой, чем правительственные акты. Приоритеты власти парламента и Президента по отношению к федеральной исполнительной власти - бесспорны. Высказанное мнение о временном характере указов в законодательной сфере и юридическом признании их утратившими силу по мере законодательного регулирования соответствующих вопросов как будто снимает остроту проблемы.

Но это не совсем так, ибо остаются не расчлененными сферы президентской деятельности по осуществлению исполнительной власти и деятельности собственно органов исполнительной власти. Грани «вхождения» указов в круг источников административного права зависят от границ этих сфер и содержания президентских указов. Указы касаются:

а) одобрения концептуальных идей, целей развития сфер государственной и общественной жизни, предопределяющих задачи и содержание деятельности различных органов, особенно органов исполнительной власти.

б) утверждения федеральных целевых программ в различных областях государственной, экономической и социальной жизни, являющихся базовыми программными документами для органов исполнительной власти;

в) определения организации управления в отраслях и экономических комплексах;

г) государственной поддержки экономического и социального развития регионов, крупных акционерных обществ;

д) установления правового режима в той или иной сфере управления, хозяйствования и социальной деятельности;

е) образования, преобразования и упразднения федеральных органов исполнительной власти, определения их задач и функций, назначения министров и иных руководителей;

ж) отмены актов федеральных органов исполнительной власти и приостановления актов органов субъектов РФ.

Обращаем прежде всего внимание на возможность различения указов по их юридической силе. Нормативные указы содержат правовые нормы, ненормативные указы являются актами применения норм права. Таковы, например, указы о назначении на должность, о награждении, о присвоении званий и т.п.

Наряду с этим представляется возможным выделить указы по их «юридическому рангу»: а) указы нормативного содержания в рамках собственных полномочий Президента; б) указы как законодательные акты, на основе полномочий, делегируемых Президенту парламентом; в) указы или временные законодательные акты, подлежащие внесению на рассмотрение Федерального Собрания (таких указов было много в период сентября - декабря 1993 г.); г) указы о приведении законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ, о приведении земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ.

Определенная группа актов Президента оформляет решения действующих при нем органов. Некоторые решения Президента носят предварительный характер и утверждаются Советом Федерации - указы о введении военного положения, чрезвычайного положения, представление кандидатур для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора.

Источник административного права - это акт, содержащий норму административного права. В нормотворческой практике встречается достаточно большое количество видов таких актов. Исходя из того, что ключевой признак источника норм отрасли - это включение в состав официального документа, именуемого актом, нормы административного права, мы можем сделать на первый взгляд бесспорный вывод о том, что источниками административного права могут быть различные виды нормативно-правовых актов.

По юридической силе и принявшему их субъекту такие акты подразделяются на следующие виды:

1. Конституция Российской Федерации, а также конституции и уставы субъектов Российской Федерации. Конституция РФ - базовый источник норм всего российского права, в ней находят отражение принципы формирования всей правовой системы Российской Федерации, и абсолютно каждая отрасль причисляет этот документ к числу своих источников. Административное право, как одна из старейших и обширнейших отраслей права также черпает нормы в Основном законе. Примерами административно-правовых норм в Конституции РФ являются нормы статей 2, 10, 11, 15, 32, 33, 38-46, 53, 56, 59, определяющие основы государственного строя и основные права и обязанности граждан, реализуемые в сфере государственного управления; 71, 72, 76-78, закрепляющие особенности организации государственного управления в условиях федеративного государственного устройства нашей страны; глава 6, устанавливающая основы правового статуса Правительства РФ, и многие другие нормы, закрепляющие принципы государственного управления. Конституции республик и уставы (основные законы) других субъектов России также являются источниками административного права.

2. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Данный вид актов включается в систему источников норм административного права в соответствии с положениями ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, где закреплено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Примерами международных договоров, содержащих нормы административного права, являются: Соглашение между Правительством РФ и Правительством Австралии об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы, ратифицированное Федеральным законом от 6 декабря 2003 г. N 156-ФЗ *(74); Договор между Российской Федерацией и Федеративной республикой Бразилией о выдаче, ратифицированный Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 99-ФЗ *(75); Соглашение о создании Межгосударственного экономического комитета Экономического союза, ратифицированное 8 июля 1996 г. N 90-ФЗ *(76) и т.д.

3. Законы (федеральные конституционные, федеральные, основы законодательства, действующие законы РФ и РСФСР, СССР), а также законы субъектов Российской Федерации. Специалистами отмечается современная тенденция к постепенному увеличению числа источников законодательного уровня в системе источников административного права. То, что ранее регулировалось на уровне указов Президента РФ или постановлений Правительства РФ, теперь находит отражение в актах более высокой юридической силы.

Это связано с объективными процессами, происходящими в нашем обществе. Законодательная процедура достаточно громоздка и продолжительна во времени, к тому же она связана с необходимостью согласования мнений не только различных инстанций, но и мнений народных представителей в процессе чтений в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ. На первых порах с принятием Конституции РФ 1993 г. отношения, не привлекшие пристального внимания законодательного органа вследствие их частного или недостаточно принципиального характера, регулировались Президентом РФ единолично или Правительством РФ коллегиально. Однако со временем у законодателя появляется возможность обратить взгляд на различные насущные потребности общественного организма, и, следовательно, число законодательных актов в сфере административного права стремительно растет.

Источниками административного права являются некоторые федеральные конституционные законы, например, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" *(77), Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" *(78) и др. Нормы федеральных конституционных законов имеют более высокую юридическую силу, чем нормы всех прочих законов, и именно они составляют фундамент отрасли административного права.

Среди законов, принимаемых по вопросам административного права, выделяются кодификационные законы, т.е. федеральные законы, принятые в форме кодексов. Среди них Земельный кодекс РФ, Кодекс торгового мореплавания РФ, Налоговый кодекс РФ и другие. Зачастую в кодексах содержатся специальные нормы, устанавливающие их приоритет, более высокую юридическую силу по отношению к другим законам, принятым по вопросам, урегулированным в кодексе.

4. Указы Президента РФ и нормативно-правовые акты глав субъектов Российской Федерации. Как уже было отмечено выше, законодательная деятельность Федерального Собрания РФ не всегда поспевает за потребностями в правовом регулировании бурно развивающегося общественного организма. В этой связи Президент РФ как Глава государства берет на себя функции законодателя, временно "закрывая брешь" правового вакуума в части определенной группы отношений. Вследствие этого указы Президента РФ занимают особое место в системе нормативно-правовых актов, поскольку имеют промежуточный статус между актами законодательного и подзаконного уровня правового регулирования. Однако не следует забывать, что в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом, т.е. в соответствии с буквой Конституции РФ указ Президента РФ не может носит ограничительного характера.

Кроме того, Президент РФ обладает значительным объемом полномочий в рамках принятых законодательных актов. Так, в соответствии со ст. 3 Таможенного кодекса РФ отношения в области таможенного дела, отношения, возникающие в процессе таможенного оформления и таможенного контроля, обжалования актов, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, а также отношения по установлению и применению таможенных режимов, установлению, введению и взиманию таможенных платежей, могут регулироваться указами Президента РФ.

Как Глава государства Президент РФ издает ключевой акт во всей системе государственного управления - указ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти *(79). Указами Президента РФ утверждаются также положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых непосредственно осуществляет Президент РФ. Принципиальное значение в системе источников административного права имеет также Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" *(80), Указ Президента РФ от 22 июня 2004 г. N 792 "О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации" *(81), Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. N 1602 "О Государственном совете Российской Федерации" *(82) и другие.

Главы субъектов России также осуществляют активное нормотворчество в административной сфере.

5. Постановления Правительства РФ и нормативно-правовые акты правительств (администраций) субъектов Российской Федерации. Правительство РФ ведет наиболее активную правотворческую деятельность в области административно-правового нормотворчества. Большинство законов, регулирующих вопросы административного права, имеют отсылочные нормы на постановления Правительства РФ, которыми утверждаются те или иные конкретизирующие, поясняющие нормы. Так, согласно п. 3 ст. 25 Федерального закона от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах" *(83) типовые правила доверительного управления ипотечным покрытием утверждаются Правительством РФ. Постановлениями Правительства РФ утверждены многочисленные инструкции, правила, разъяснения, рекомендации, уставы, порядки и т.д., в том числе и многие положения о федеральных органах исполнительной власти.

Постановления Правительства РФ в соответствии со ст. 115 Конституции РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. Однако в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ они могут отменяться Президентом РФ.

Источниками административного права могут быть нормативно-правовые акты администраций (правительств) различных субъектов Российской Федерации.

6. Нормативно-правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, которым переданы отдельные государственно-властные полномочия, и других уполномоченных государством органов и организаций. Данная группа источников административного права наиболее численно обширна. Основным видом нормативно-правового акта, принимаемого на уровне органов исполнительной власти, является приказ, содержащий нормы административного права. Кроме того, это могут быть принимаемые в качестве самостоятельного нормативно-правового акта положение или инструкция (такие акты принимает в основном Центральный банк РФ). В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" *(84) все нормативно-правовые акты, затрагивающие права и свободы граждан, подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.

С изданием Президентом РФ Указа от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" на федеральном уровне соответствующие нормативно-правовые акты могут приниматься только министерствами и приравненными к ним органами. Нормотворчество федеральных служб и федеральных агентств запрещено. Однако в правовой системе продолжают действовать такие акты, как Приказ Росавтодора России от 21 января 2000 г. N 16 "Об утверждении Методических указаний об отражении в бухгалтерском учете операций по договору лизинга", Приказ Госстроя России от 6 сентября 2002 г. N 201 "Об утверждении нормативов затрат на содержание профессиональной горноспасательной службы в транспортном строительстве" и многие другие. На уровне регионов изданием норм административного права занимаются все органы исполнительной власти.

Источниками административного права являются также часть нормативно-правовых актов исполнительных органов местного самоуправления, так как в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Помимо вышеуказанных к источникам административного права относят и некоторые другие виды правовых актов. Так, Д.Н. Бахрах в зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы административного права, делит все источники административного права на несколько групп:

I. акты, принятые на основе референдумов и акты законодательных органов (куда, помимо прочего отнесены декларации, положения, акты об амнистии и другие акты палат Федерального собрания РФ);

II. акты Президента Российской Федерации (в том числе и распоряжения, как известно, не носящие нормативного характера);

III. акты государственной администрации (включая акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, а также ненормативные акты Правительства РФ - распоряжения);

IV. акты муниципальных органов;

V. публичные договоры (международные договоры, федеративные договоры, административные договоры, соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов, работодателей и Правительством России либо администрациями субъектов Федерации);

VI. акты правосудия (а именно: акты судов, которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановлений Правительства России, а также постановления Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации);

VII. административные обыкновения (под которыми понимаются, прежде всего, правила деятельности в отдельных государственных организациях, т.е.

Локальные нормы). *(85)

Ю.А. Тихомиров, выделяя две подгруппы источников административного права, причисляет к первой из них так называемые "собственные источники административного права":

административно-правовые идеи и концепции;

правовые акты органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, включая акты правительств, администраций и ведомственные акты;

правовые акты государственных акционерных обществ, корпораций, финансово-промышленных групп и иных хозяйственно-управленческих объединений;

акты государственных унитарных предприятий, учреждений и организаций;

управленческие соглашения.

Вторую подсистему источников, по мнению Ю.А. Тихомирова, составляют:

нормы Конституции РФ, конституции республик, уставы областей и иных субъектов РФ;

законы РФ и ее субъектов;

указы Президента РФ и акты президентов, глав республик;

решения судебных органов (Конституционного Суда применительно к спорам о компетенции, Высшего Арбитражного Суда - к спорам административного характера, в будущем - решения органов административной юстиции) *(86).

По нашему мнению, расширение круга источников административного права, производимое вышеуказанными учеными, не во всем оправдано. Действительно, можно согласиться с тем, что роль источника норм административного права может играть публичный договор, в том числе и договор административный, то есть такой, в котором закрепляется, скажем, передача полномочий от одного властного органа другому, или федеративный, определяющий разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектом.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" *(87) предусмотрена возможность использования такой разновидности источника норм права, как договор о разграничении полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами государственной власти России. Допускается заключение таких договоров только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий:

устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет.

Однако, следует иметь в виду, что документ вступает в силу лишь со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное. Кроме того, договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в порядке, установленном для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий. Таким образом, источником все же остается по-прежнему федеральный закон, а не договор.

Дополнительным видом источника административного права можно считать также соглашение, заключенное между федеральными и региональными органами исполнительной власти о передаче друг другу части полномочий. Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Соглашения также считаются заключенными и вступают в силу только после их утверждения постановлениями Правительства РФ и официального опубликования в установленном порядке.

Отнесение к системе источников административного права актов правосудия и локальных норм (обыкновений), а также административно-правовых идей, по нашему мнению, также недопустимо с точки зрения теории права в целом.

Правовые акты судов судебной системы Российской Федерации не носят нормативного характера (включая рекомендательные акты, принимаемые Верховным Судом РФ и ВАС РФ, предназначенные для обобщения судебной практики и разъяснения наиболее сложных ситуаций толкования материальных и процессуальных норм). Судья, принимая решение по делу не имеет права сослаться на такой акт, как на основание для выводов по делу; у него всегда есть свобода усмотрения. Решения Конституционного Суда РФ и других судов, признающие подзаконные нормативно-правовые акты несоответствующими Конституции РФ или другим законам, также не являются нормативными, поскольку лишь в силу специальной нормы административного права влекут за собой последствия в виде прекращения действия такого акта в целом или его части.

Ненормативный характер распоряжений (Президента РФ, Правительства РФ, других должностных лиц и органов) также не позволяет относить их к числу источников административного права. Многие специалисты отмечают также и то обстоятельство, что к системе источников отрасли целесообразно относить только нормативные указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. *(88) Думается, что такое замечание вполне оправдано, поскольку ряд указов Президента РФ и постановлений Правительства действительно носят ненормативный характер (например, Указ президента РФ от 15 ноября 2003 г. N 1354 "Об утверждении состава Комиссии по вопросам военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами" *(89)), в то время как нормативных распоряжений система правовых актов России не содержит.

Относительно локальных нормативных актов, то в литературе часто встречается суждение, что в определенной степени к источникам администратор права могут быть отнесены нормативные акты государственных казенных предприятий, а также уставы муниципальных образований, высших учебных заведений, других учреждений, предприятий и организаций *(90). Представляется, что локальный нормативный акт, принятый пусть даже и государственной организацией для внутреннего использования, вряд ли можно признать источником норм административного права. Особенно это касается уставов различных государственных унитарных предприятий и учреждений, которые иногда утверждаются актами органов, выступающих в качестве учредителей этих юридических лиц (см., например Приказ Минтранса России от 17 июня 2002 г. N 82 "Об утверждении устава Федерального государственного учреждения "Российский речной регистр" *(91)).

Несколько слов скажем о формах источников административного права. Если говоря о видах источников отрасли, мы имели в виду многообразие творящих их инстанций и ту форму, в которой происходит утверждение воли этих инстанций в соответствии с законодательством, то говоря о форме источника административного права, мы отмечаем, что группировка норм административного права внутри каждого отдельного источника (постановления Правительства РФ, указа Президента РФ, приказа какого-либо министерства и т.д.) может быть различной. Таким образом, критерием разграничения форм источников административного права являются те или иные правила юридической техники, примененные при группировке содержащихся в них норм.

Некоторые нормы группируются в форме положений, правил, инструкций, порядков, методический указаний (рекомендаций), некоторые - в форме уставов, кодексов и т.п. Отдельные из указанных форм могут иметь значение и самостоятельного источника административного права, как, например, Инструкция Банка России от 14 января 2004 г. N 109-И "О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций" *(92), в то время как прочие инструкции утверждаются, как правило, специальными приказами органов исполнительной власти или постановлениями Правительства РФ.

Следует отметить, что группировка норм с применением вышеуказанных форм происходит не всегда. Так, законодательные акты, как правило, сгруппированы по отдельным разделам и главам без использования какой-либо специальной формы группировки. Зачастую и нормы указов Президента РФ или постановлений Правительства РФ излагаются произвольно, даже в сочетании с ненормативными указаниями ("Поручить Министерству...", "Министерству... утвердить (представить, обеспечить и т.д.)...", "Заместителю Министра... внести до 1 апреля..." и т.п. формулировки). В некоторых нормативно-правовых актах можно встретить одновременно нормы административного права как сгруппированные (скажем, в положение), так и несгруппированные.

В связи с отсутствием официального разъяснения о различии приведенных форм источников административного права охарактеризовать, чем одна из них отличается от другой, довольно сложно. Однако из наблюдений за системой источников административного права можно сделать вывод о том, что инструкции, порядки и методические указания, как правило, принимаются органами исполнительной власти и для них в целях определения правовых границ в деятельности определенных властных субъектов, то есть подвластный субъект управления (гражданин или юридическое лицо) не обязан следовать такой инструкции или указаниям, хотя и может на них ориентироваться.

Положения или правила чаще всего обязательны для обеих сторон управленческого процесса, но и утверждаются, как правило, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ. Однако из всех правил есть исключения, а отсутствие нормативной регламентации в вопросе о формах нормативно-правового акта делает исключения едва ли не более многочисленными, чем примеры следования правилам.

В целом, положение - это одна из наиболее распространенных форм источников административного права. В теории выделяют два основных вида положений: предметные и органические *(93). В форме предметных положений группируются нормы, призванные регулировать отдельный спектр общественных отношений, как, например, нормы утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23 января 2004 г. N 32 "О регистрации и размере платы за регистрацию системы добровольной сертификации" *(94) Положения о регистрации системы добровольной сертификации.

Такие источники административного права, как кодексы, также имеют свои особенности. Один из них, Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ *(95) (КоАП РФ), группирует нормы института административной ответственности, в то время как остальные имеют отраслевой характер, т.е. группируют нормы, регулирующие всю совокупность общественных отношений в той или иной сфере (например, Таможенный кодекс РФ от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ *(96), Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ *(97) и другие. Такие кодексы зачастую совмещают нормы административного и других отраслей права. Группировка норм административного права в форме кодексов осуществляется исключительно на уровне закона.

Устав также распространенная форма нормативно-правового акта. В этой форме группируются нормы о дисциплинарной ответственности в системе органов государства (например, Постановлением Правительства РФ от 21 сентября 2000 г. N 708 утвержден Устав о дисциплине работников рыбопромыслового флота Российской Федерации *(98); нормы об организации управления в той или иной сфере (например, Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" *(99); нормы о порядке несения государственной (в том числе военной) службы и т.п.

Для того чтобы правило поведения в той или иной сфере государственного управления приобрело характер правовой нормы, оно должно быть выражено в определенных источниках (формах) административного права . Иными словами  для юридических норм необходима их внешняя форма выражения.

Таким образом, под источниками административного права понимаются нормативные правовые акты различных органов государственной власти и местного самоуправления , содержащие в себе административно-правовые нормы. Для административного права характерно наличие большого количества источников права. Это связано с тем, что административное право регулирует очень широкую сферу общественных отношений , в которой задействовано большое количество властных структур, наделенных правом принимать различного рода нормативные правовые акты.

На основе этих актов устанавливается и обеспечивается административно-правовой статус субъектов административного права ; осуществляется административно-правовое регулирование в сфере экономики, социально-культурной сфере, а также государственное управление в области обороны, безопасности, внутренних и иностранных дел, юстиции; применяются меры административной ответственности и т. д.

Для правовой регламентации деятельности управленческой сферы требуется большое количество законов и актов подзаконного характера.

Все источники административного права можно разделить на четыре вида.

II. Нормативные правовые акты, издаваемые в субъектах Российской Федерации.

III. Международно-правовые источники административного права.

IV. Ряд нормативных правовых актов, которые были приняты до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., рассматриваются в качестве источников в части, не противоречащей Конституции страны.

Рассмотрим более подробно все представленные группы.

I. Нормативные правовые акты федерального уровня.

1. Конституция Российской Федерации.

Это законодательный акт высшей юридической силы, который является источником многих отраслей права, в том числе административного.

Среди конституционных норм есть такие, которые напрямую связаны с административным правом. Это нормы, устанавливающие , например право граждан на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ); право граждан на проведение публичных мероприятий (ст. 31 Конституции РФ); право на неприкосновенность жилища (ст. 25 Конституции РФ); право на подачу обращений (ст. 33 Конституции РФ); право на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства (ст. 27 Конституции РФ) и ряд других. Административно-правовая направленность этих норм связана с законодательным регулированием органов исполнительной власти в их осуществлении. При реализации обозначенных прав граждане чаще всего вступают в отношения с органами исполнительной власти, их должностными лицами . Регулируются эти отношения различного рода законами и актами подзаконного характера, которые развивают положения Конституции РФ.

Важную группу конституционных норм составляют нормы, касающиеся вопросов системы и структуры федеральных органов исполнительной власти; закрепляющие единство системы исполнительной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; устанавливающие статус, порядок формирования, компетенцию и формы деятельности Правительства РФ.

2. Законодательные акты Российской Федерации.

А. Федеральные конституционные законы. Например, Федеральные конституционные законы: от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» ; 1 от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» ; 2 от 30 января 2002 г. «О военном положении» 3 и ряд других. Эти законодательные акты обладают высшими юридическими свойствами, их административно-правовые нормы имеют важное значение и составляют основу административного права.

Б. Федеральные законы. В качестве примера можно выделить Федеральные законы от 6 октября 1999 г. (в ред. от 4 июля 2003 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ; 4 от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ; 5 от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц» ; 6 от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» 7 и др. Эти акты содержат административные правовые нормы, регламентирующие важные институты административного права. Среди них особое место занимают акты кодифицирующего характера.

Важнейшим кодифицированным источником административного права является Кодекс РФ об административных правонарушениях . К данной группе актов относятся также Градостроительный кодекс РФ , Земельный кодекс РФ , Таможенный кодекс РФ и ряд др.

3. Нормативные правовые указы Президента РФ.

По своим правовым свойствам они занимают следующую позицию после законов, издаются на основе и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов, таким образом, носят подзаконный характер. Вместе с тем некоторые из них являются актами первичного нормотворчества. Так, в связи с отсутствием закона о системе федеральных органов исполнительной власти возникший правовой вакуум восполнен соответствующим актом Президента страны.

Несмотря на то что по Конституции РФ Президент России не является главой исполнительной власти, он оказывает на нее большое влияние, создавая определенную нормативную правовую базу ее формирования и функционирования. Ярким подтверждением этого являются Указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. (с изменениями и дополнениями) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»; 8 от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». 9 Кроме того, в связи с тем, что Президент РФ осуществляет непосредственное руководство рядом федеральных органов исполнительной власти (МО РФ, МВД РФ, МИД РФ, ФСБ и др.), он своими указами утверждает положения об этих органах.

Важное значение для развития института государственной службы имеют, например, следующие Указы Президента РФ: от 19 ноября 2002 г. «О федеральной программе “Реформа государственной службы Российской Федерации (20032005 гг.)”», 10 от 12 августа 2002 г. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». 11

Указами Президента РФ регулируются отдельные вопросы, связанные с совершенствованием деятельности в некоторых сферах государственного управления. Это Указы от 23 февраля 2002 г. «О совершенствовании государственного управления в сфере миграционной политики»; 12 от 11 марта 2003 г. «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации»; 13 от 28 июля 1998 г. «О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации» 14 и др.

4. Нормативные правовые акты Правительства РФ.

Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти. Оно возглавляет единую систему исполнительной власти в стране. В ходе реализации своих полномочий Правительство РФ издает постановления и распоряжения. В соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» постановления Правительства РФ являются актами, носящими нормативный характер. Они издаются на основе и во исполнение законов. Посредством этих актов регулируются различные вопросы организации и осуществления деятельности органов исполнительной власти в разнообразных сферах государственного управления (например, постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. «Об общероссийской системе мониторинга состояния физического здоровья населения, физического развития детей, подростков и молодежи»). 15

Кроме того, постановлениями Правительства РФ утверждаются различного рода правила в сфере государственного управления (к примеру, постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»); 16 регулируется лицензирование отдельных видов деятельности, (например, постановлением Правительства РФ от 22 июля 2002 г. «О лицензировании деятельности по производству табачных изделий»); 17 утверждаются федеральные целевые программы (так, постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2000 г. утверждена Федеральная целевая программа «Культура России» (20012005 гг.). 18

Постановлениями Правительства РФ утверждаются положения о федеральных органах исполнительной власти, за исключением тех, которые напрямую подчинены Президенту РФ.

5. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. (с изменениями) под функциями по применению нормативных правовых актов понимается издание на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти , органами местного самоуправления , их должностными лицами , юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Эти функции возложены на федеральные министерства, которые самостоятельно осуществляют правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

В случаях, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, федеральные службы и федеральные агентства также могут осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленных сферах деятельности.

В качестве примера можно привести приказ Министерства юстиции РФ от 14 июля 1999 г., которым утверждены Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, должны пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ и быть официально опубликованы.

II. Нормативные правовые акты, издаваемые в субъектах РФ.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 5) субъекты РФ имеют свое законодательство , которое действует в правовой системе Российской Федерации.

Важную роль в качестве источников административного права играют конституции республик в составе Российской Федерации и уставы (основные законы) краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов . Во всех этих актах содержатся нормы, определяющие полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В соответствии с п. 4 ст. 76 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иными актами, изданными в Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ , изданными вне пределов ведения Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта.

За последние годы в субъектах РФ было принято много различных законов. Среди них, например, Закон Саратовской области от 30 июля 2001 г. «О схеме управления Саратовской областью»; Законы Республики Карелия от 27 апреля 1999 г. (с изменениями и дополнениями от 9 января 2003 г.) «О Правительстве Республики Карелия», от 27 июня 2002 г. «О структуре органов исполнительной власти Республики Карелия»; Закон Калужской области от 29 декабря 2001 г. «О порядке ведения реестра государственных служащих Калужской области»; Закон Республики Татарстан от 25 ноября 1998 г. «Об инвестиционной деятельности в Республике Татарстан»; и др.

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает указы (постановления) и распоряжения. Эти акты, а также акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ.

Среди таких актов можно выделить, например, Указ главы Республики Карелия от 19 сентября 2002 г. «О Постоянном представительстве Республики Карелия при Президенте Российской Федерации»; постановление губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 18 февраля 2003 г. «Об утверждении Правил осуществления государственного экономического контроля» и др.

Нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции достаточно разнообразны. Это различного рода приказы, инструкции, распоряжения и т. п.

В целях обеспечения единства правового пространства России и реализации Указа Президента РФ 19 постановлением Правительства РФ 29 ноября 2000 г. утверждено Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ. 20 Федеральный регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции России федеральным законам.

К источникам административного права относятся также нормативные правовые актыорганов местного самоуправления . Наименование и виды правовых актов этих органов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования .

III. Международные правовые источники административного права.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Данное положение включено в Конституцию впервые в истории нашей страны. В связи с принятием данного принципа открылась возможность прямого действия и применения норм международного права различными органами государства.

Следует отметить, что включая в правовую систему международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) не указывает в качестве необходимого условия инкорпорированиератификации договоров Российской Федерации. Однако на практике в большинстве случаев речь идет о ратифицированных договорах.

Для административного права значение международно-правовых актов как источников права наиболее проявляется в тех областях административно-правового регулирования, где в большей степени необходимо согласование национального и международного права. Одна из таких важнейших сфер  реализация и защита прав человека. В ст. 17 Конституции РФ говорится, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. В соответствующем разделе Конституции (глава 2 «Права и свободы человека и гражданина») закреплены основные права и свободы, которые получили отражение в различных международно-правовых актах, таких как Конвенция МОТ № 111 о дискриминации в области труда; Конвенция ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования и др.

Различного рода международные договоры России с другими государствами, межправительственные соглашения, затрагивающие вопросы экономической, социально-культурной и других сфер, содержат разнообразные нормы, в том числе административно-правовой направленности, например Договор государств  членов СНГ об обмене аэронавигационной информацией от 25 января 2000 г.

IV. Нормативные правовые акты, принятые до вступления в силу Конституции РФ 1993 г.

В число источников административного права в настоящее время входят отдельные нормативные правовые акты, действовавшие на территории страны до вступления в силу Конституции РФ 1993 г. в части, не противоречащей ей. К ним можно отнести, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в редакции от 4 марта 1980 г.); 21 Закон РФ от 1 октября 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»; 22 Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» 23 и др.

Кроме того, в системе источников административного права наблюдаются такие нормативно-правовые акты, которые содержат нормы нескольких отраслей права (например, гражданского и административного, как в Законе РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей").

Причиной такого видимого многообразия источников отрасли служит многогранность его предмета и универсальный характер метода правового регулирования. Действительно, государственно-управленческое воздействие имеет место практически во всех сферах жизнедеятельности общества , а императивный характер правового воздействия задействован повсеместно, за исключением тех определенных областей и сфер, где действуют другие принципы правового регулирования (как, например, в конституционном, трудовом или гражданском праве).

Еще одна выделяемая многими особенность источников административного права - это преобладание в их числе подзаконных нормативно-правовых актов. Потребности регламентации управленческой деятельности государства , основанные на общих принципах законности в государственном управлении , порождают необходимость легального разъяснения, детализации тех или иных административно-правовых норм, содержащихся в международных соглашениях, конституции, федеральных и федеральных конституционных законах. Кроме того, нормативно-правовые акты Правительства РФ или Президента РФ в каком-то смысле могут являться и актами управления (например, когда Правительство РФ своим постановлением устанавливает тарифы на продукцию естественных монополий или квоты в сфере внешнеэкономической деятельности).

Именно в связи с этой особенностью административное законодательство характеризуется чрезвычайно обширным кругом подзаконных источников, часть из которых содержит общерегулятивные нормы административного права в той или иной сфере, утверждая правила, регламенты, положения и т.д., а часть - нормы права, предназначенные для регулирования какой-либо определенной "частной" ситуации на основе более общих норм, утвержденных актом более высокой юридической силы.

Виды источников административного права

6. Нормативно-правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления , которым переданы отдельные государственно-властные полномочия, и других уполномоченных государством органов и организаций. Данная группа источников административного права наиболее численно обширна. Основным видом нормативно-правового акта, принимаемого на уровне органов исполнительной власти, является приказ, содержащий нормы административного права. Кроме того, это могут быть принимаемые в качестве самостоятельного нормативно-правового акта положение или инструкция (такие акты принимает в основном Центральный банк РФ). В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" все нормативно-правовые акты, затрагивающие права и свободы граждан, подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.

Источниками административного права являются также часть нормативно-правовых актов исполнительных органов местного самоуправления , так как в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

акты, принятые на основе референдумов и акты законодательных органов (куда, помимо прочего отнесены декларации, положения, акты об амнистии и другие акты палат Федерального собрания РФ);
акты Президента Российской Федерации (в том числе и распоряжения, как известно, не носящие нормативного характера);
акты государственной администрации (включая акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ , а также ненормативные акты Правительства РФ - распоряжения);
акты муниципальных органов;
публичные договоры (международные договоры, федеративные договоры, административные договоры, соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов , работодателей и Правительством России либо администрациями субъектов Федерации);
акты правосудия (а именно: акты судов , которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановлений Правительства России, а также постановления Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации);
административные обыкновения (под которыми понимаются, прежде всего, правила деятельности в отдельных государственных организациях, т.е. локальные нормы).

административно-правовые идеи и концепции;
правовые акты органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, включая акты правительств, администраций и ведомственные акты;
правовые акты государственных акционерных обществ , корпораций, финансово-промышленных групп и иных хозяйственно-управленческих объединений;
акты государственных унитарных предприятий , учреждений и организаций;
управленческие соглашения.

Вторую подсистему источников, по мнению Ю.А. Тихомирова, составляют:

нормы Конституции РФ, конституции республик, уставы областей и иных субъектов РФ;
законы РФ и ее субъектов;
указы Президента РФ и акты президентов, глав республик;

Так, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных субъектов Российской Федерации" предусмотрена возможность использования такой разновидности источника норм права, как договор о разграничении полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами государственной власти России. Допускается заключение таких договоров только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий:

устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;
определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока , а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

С нашей точки зрения, при употреблении термина "административное законодательство" всегда надо отдавать себе отчет, в каком смысле, широком или узком, используется данный термин. Действительно, данное обстоятельство делает использование указанного термина неудобным в силу двусмысленности, однако, это не означает, что применение понятия административного законодательства в смысле всей совокупности источников административного права (если, конечно, не расширять их спектр за счет административных обыкновений и судебных актов) абсолютно неверно или некорректно. Таким образом, в широком смысле слова административное законодательство - это и есть система источников административного права, в то время как в собственном, т.е. узком, смысле слова, - это только совокупность законов, содержащих нормы отрасли.

Система источников административного права представляет собой взаимосвязанную совокупность различных нормативно-правовых актов , содержащих нормы административного права. Для характеристики системы необходимо выделить основные ее элементы и обозначить общие принципы их взаимодействия.

Прежде всего, в систему источников административного права входят две основные группы нормативно-правовых актов в соответствии с федеративным устройством нашего государства : федеральные, региональные и местные. Помимо этого все акты, являющиеся источниками административного права, (как федеральные, так и региональные, и местные) следует подразделить на законодательные и подзаконные, выделив отдельно международные договоры .

На фоне выделенных классификационных критериев осветим соотношение и взаимодействие элементов системы. Итак, ст. 72 Конституции России устанавливает, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации . Это означает, что в сфере административного права (включая вопросы административного процесса) издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации", на что указывает ч. 2 ст. 76 Конституции РФ. Следовательно, складывается ситуация, при которой субъекты Российской Федерации должны согласовывать положения принимаемых их законодательными и правоприменительными органами нормативно-правовых актов с положениями действующих в данной сфере федеральных законодательных норм. Однако это же означает, что если по вопросу совместного ведения нет федерального закона, субъект Федерации вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование .

Подобные правила установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который предусматривает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Также следует иметь в виду, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации, что подразумевает следующее: акты федеральных органов исполнительной власти по соответствующим вопросам являются безусловно обязательными для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, и в части исполнительного правотворчества в сфере административного права установлен приоритет федеральных нормативно-правовых актов.

Что касается соотношения законодательных и подзаконных источников административного права, то здесь следует руководствоваться общим правилом, закрепленным в ст. 15 Конституции РФ, которая гласит: Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Органы государственной власти , органы местного самоуправления , должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы, что означает, в частности, и то, что все нормативно-правовые акты, принимаемые такими органами и должностными лицами должны соответствовать Конституции РФ и законам.

Приведенные простые правила не спасают систему источников административного права от проблем и эксцессов, связанных, в том числе, с различного рода злоупотреблениями своими нормотворческими правомочиями со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, с разрозненностью, а также дублированием или противоречивостью норм на различных уровнях системы, отсутствием законодательного регулирования многих вопросов, связанных с ограничением прав и свобод граждан , другими обстоятельствами.

В связи с указанными обстоятельствами система источников административного права очевидно нуждается в совершенствовании. Д.Н. Бахрах обоснованно и дальновидно указывает, что основными направлениями работы по совершенствованию системы должны стать: повышение качества, взаимосвязи правовых норм; принятие всех необходимых для проводимых реформ норм; усиление роли законов в регулировании прав граждан, формировании и функционировании государственной администрации; устранение пробелов в административно-правовом регулировании.

Приходится констатировать, что система административного законодательства в России практически никак не систематизирована (об этом свидетельствует и упоминавшееся в предыдущем параграфе отсутствие в классификаторе нормативных актов специального указания на административно-правовые акты), что затрудняет и изучение источников отрасли, и научные исследования в административном праве, и практическую работу с нормативно-правовым материалом, и в целом - определение круга регулируемых отраслью отношений. В связи с этим вопросы систематизации и кодификации достаточно остро стоят в теории административного права.

Причинами разрозненности норм административного права и источников отрасли, на наш взгляд, выступают:

разнообразие сфер регулируемых нормами отрасли общественных отношений, присутствие административно правового регулирования в большинстве областей общественной жизни, что связано, прежде всего, с универсальностью инструментария государственного управления в целом и приводит к невозможности создания единого нормативно-правового акта или хотя бы одного обобщающего, являющегося основой для принятия всех прочих административно-правовых актов;
колоссальное количество действующих в настоящих нормативно-правовых актов, содержащих нормы административного права, которые надо изучить и систематизировать;
относительная молодость современной правовой системы Российской Федерации, которая начала свое становление чуть более пятнадцати лет назад, что чрезвычайно мало для формирования сложившейся системы права , осложненной к тому же проблемами федеративного государственного устройства.

В настоящее время существует стабильная основа для начала работы по систематизации нормативно-правовых актов административного законодательства. Это и нормы Конституции РФ, и нормы некоторых федеральных законов, принятых по ключевым вопросам организации системы государственного управления (например, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы " и др.). Обратимся к формам, в которых может осуществляться такая систематизация. Выделяют три основные формы систематизации норм административного права: кодификация, инкорпорация и хронологические издания источников административного права.

Кодификация является высшей формой систематизации административного законодательства, предполагающая сведение административно-правовых норм в кодексы по различным административно-правовым институтам и отраслям государственного управления. При принятии кодексов нормы систематизируемых его введением в действие актов подвергаются изменению, корректировке, некоторые упраздняются, другие появляются вновь и т.д.

Кодификация как один из путей систематизации норм административного права уже осуществлена в отношении одного из центральных институтов отрасли - института административной ответственности . В настоящее время в России действует Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ. Кодифицированы и административно-правовые нормы в отдельных отраслях государственного управления: строительстве, таможенном деле, налоговой и бюджетной системах и т.д.).

Однако в правовом поле действуют административно-правовые нормы, многие из которых устарели и не соответствуют современным потребностям развивающегося общественного организма. Следовательно, проблема кодификации по-прежнему актуальна и остра для административного права.

Инкорпорация административного законодательства - это форма упорядочения норм административного права, основанная на объединительном подходе к существующему нормативно-правовому материалу. Нормы административного права в процессе инкорпорации объединяются в зависимости от сферы их действия в сборники, собрания, своды и т.п. Внутри этих актов нормы систематизируются по рубрикам и темам без изменения их содержания.

В России инкорпорацией на государственном уровне занимается Министерство юстиции РФ, а также функционирующие при нем научные организации, специализирующиеся на систематизации норм различных отраслей права . Существует проект издания Свода законов Российской Федерации, который должен объединить нормы по отраслевому и другим классификационным признакам. Неофициальная инкорпорация административного законодательства осуществляется учеными и педагогами в целями упрощения работы с нормативным материалом.

Хронологическая систематизация актов административного законодательства осуществляется посредством их опубликования в официальных периодических изданиях: Собрании законодательства Российской Федерации, Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Эта форма используется для того, чтобы следить за развитием, динамикой административного законодательства, отслеживать дополнения и изменения, вносимые в действующие нормативно-правовые акты.

Право как система общеобязательных правил, чтобы стать действительным регулятором общественных отношений, должно получить какое-то внешнее выражение. В правовой доктрине способы, с помощью которых государственная воля становится юридической нормой, обозначаются условным термином «источники права ».

Источники административного права

Для мирового юридического пространства, где сосуществуют и взаимно влияют друг на друга различные правовые системы, характерно разнообразие источников права. Они различаются в зависимости оттого, каким способом тому или иному предписанию придается нормативный, общеобязательный характер. Исходя из специфики этого способа, в теории права различают следующие основные источники права: правовой обычай; нормативный правовой акт; судебный прецедент; договор нормативного содержания; общие принципы права; идеи и доктрины.
Любая система права обычно признает одновременно несколько источников права. Однако их значение в каждый данный момент может быть неодинаково. Ответ на вопрос об источниках права применительно к конкретной стране может меняться в зависимости от разных исторических этапов, от специфических черт каждой из правовых систем, от особенностей национального права в рамках единой правовой семьи и даже отрасли права, в отношении которой вопрос поставлен.
Для российского административного права из всех известных в теории права видов источников применимы лишь два — нормативный правовой акт и нормативный договор (соглашение).
Наиболее характерным источником административного права является нормативный правовой акт. Правом на издание нормативных правовых актов, в которых содержатся нормы административного права, обладают управомоченные государством субъекты правотворчества. Прежде всего, к ним относятся законодательные (представительные) органы государственной власти и различные органы исполнительной власти. При этом каждый орган может издавать акты только определенного вида (закон, указ, постановление и т. д.) и только по вопросам, входящим в его компетенцию. Юридическая сила нормативных актов зависит от места органа, издавшего акт, в государственном механизме.
Аксиомой в определении приоритетов нормативных актов служит положение о том, что ядром всей правовой системы является Конституция Российской Федерации. Для Конституции РФ характерно наличие в ней значительного количества норм, имеющих непосредственную административно-правовую направленность, что обусловливает ее значение как важнейшего источника административного права.
Среди этих норм следует выделить нормы:
закрепляющие административно-правовой статус гражданина, его права и обязанности, реализация которых осуществляется преимущественно в сфере государственного управления (ст. 24, 27, 30—33, 46);
устанавливающие предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов в различных сферах и областях государственного управления (ст. 71—73, 76);
определяющие систему исполнительной власти, основы формирования деятельности органов исполнительной власти (п. «г» ст. 71, п. «н» ч. 1 ст. 72, ст. 77, ст. 110—117);
закрепляющие многообразие форм собственности, их равную защиту, различные аспекты обеспечения хозяйственной деятельности в условиях рыночных отношений (ст. 8, 34, 35);
уделяющие внимание согласительным процедурам, средствам предотвращения и разрешения юридических коллизий, что повышает роль Конституции РФ как реальной правовой базы для обеспечения равноправия различных социальных интересов (ч. 3 ст. 76, ст. 85, ч. 3 ст. 109, ст. 115).
После Конституции РФ на верхней ступени нормативных актов стоят законы. В юридическом смысле закон — это нормативный акт, принимаемый в особом порядке, обладающий после Конституции наибольшей юридической силой и направленный на регламентацию наиболее важных общественных отношений.
На современном этапе для российского административного права характерно возрастание роли закона как способа правового воздействия. Эта тенденция должна доминировать и впредь, поскольку по своей социальной природе закон в наибольшей степени способен обеспечить устойчивость регулирования управленческих отношений, юридическую целостность законодательства, повысить эффективность реализации самих административно-правовых норм.
Будучи едиными по положению в правовой системе государства, сами законы в то же время различаются определенными видами и формами. Это могут быть конституционные законы (такой термин впервые введен Конституцией РФ 1993 г.); законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ (см. Федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»); федеральные законы, не имеющие значения первых двух (в доктрине права они называются обычными законами).
К федеральным конституционным законам относятся те законы, которые, во-первых, предусмотрены самой Конституцией (ч. 1 ст. 108) и, во-вторых, не только названы в Конституции (это могут быть и обычные законы), но и поименованы в ней именно как конституционные.
Федеральные конституционные законы регулируют наиболее важные общественные отношения и касаются соответственно ключевых конституционных институтов народовластия, федерализма, обеспечения общественной безопасности, статуса федеральных органов государственной власти. В качестве примера федеральных конституционных законов, содержащих нормы административного права и в связи с этим являющихся источником административного права, следует назвать прежде всего федеральные конституционные законы от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» и от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении».
Для федеральных конституционных законов установлена более сложная процедура их прохождения и принятия. На принятый федеральный конституционный закон не может быть наложено вето Президента РФ. В случае возникновения коллизий между обычным и конституционным законами приоритет отдается последнему (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ).
Законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации могут касаться только вопросов, предусмотренных ее гл. 3—8. Существо вносимых поправок отражается в наименовании закона. Порядок его принятия аналогичен порядку принятия федерального конституционного закона. Однако он вступает в силу только после его одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.
В качестве иллюстрации можно назвать Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации», в соответствии с которым Правительство РФ должно представлять Государственной Думе отчет не только об исполнении федерального бюджета, но и ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.
Наиболее распространенным видом федеральных законов являются законы, получившие, как уже отмечалось, в доктрине права наименование обычного федерального закона (в отличие от конституционного). Во многих федеральных законах содержатся нормы административного права. Они закрепляют административно-правовой статус гражданина, принципы организации и деятельности органов исполнительной власти, регламентируют порядок прохождения государственной службы в аппарате управления, контрольно-надзорную деятельность, регулируют управленческие отношения в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах государственной жизни.
В качестве примеров федеральных законов, являющихся источниками административного права, можно назвать следующие законы:
от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»; от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, шествиях, демонстрациях и пикетированиях»; от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др.
Для принятия обычного федерального закона (в отличие от конституционного) не требуется квалифицированного большинства в парламенте. На них может быть наложено вето Президента РФ.
Федеральные законы, в свою очередь, подразделяются на кодификационные и текущие. К кодификационным относятся прежде всего кодексы. Кодекс — это закон интегративного свойства, в котором объединены на основе единых принципов все или основная масса норм, достаточно детально регламентирующих определенную область общественных отношений. Кодекс чаще всего относится к какой-либо одной отрасли права. Важнейшим кодифицированным источником административного права является Кодекс РФ об административных правонарушениях, объединивший материальные и процессуальные нормы об административной ответственности физических и юридических лиц. Но есть кодексы и межотраслевого характера, например Лесной, Водный, Земельный, Воздушный, Градостроительный. В таких кодексах всегда имеются нормы административного права. Поэтому большинство межотраслевых кодексов являются источниками административного права.
Издание законов — не единственная форма нормотворчества Федерального Собрания РФ. Помимо законов, палаты Федерального Собрания РФ полномочны принимать постановления, которые также могут содержать нормы права и быть источником административного права. Примером таких актов могут быть постановления Совета Федерации об утверждении указов Президента РФ о введении чрезвычайного и военного положения (п. «б», «в» ст. 102 Конституции РФ), постановления Государственной Думы об объявлении амнистии (п. «ж» ст. 103 Конституции РФ), если в постановлении речь идет об амнистии в связи с административными правонарушениями, регламенты палат Федерального Собрания РФ, поскольку они закрепляют не только внутреннюю структуру палат, процедуру их деятельности, но и порядок их взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти при решении вопросов о недоверии Правительству РФ, об ответах на запросы депутатов, внесенные в адрес органов исполнительной власти.
Среди источников административного права особое место занимают нормативные указы Президента РФ. Не являясь главой исполнительной власти, Президент РФ тем не менее наделен Конституцией РФ рядом полномочий, связанных с ее организацией и функционированием. Так, принципиальное значение для административно-правового регулирования имеют указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Этими указами закреплены организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти — министерства, федеральные службы, федеральные агентства, определены их основные функции и организационная подчиненность.
Согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» Президенту РФ дано право утверждать своими указами положения о федеральных органах исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций (ст. 32). Такие нормативные указы также являются источниками административного права.
Нормы административного права содержатся в многочисленных указах Президента РФ, касающихся вопросов организации государственной службы, повышения квалификации государственных служащих, их аттестации, порядка присвоения классных чинов государственной гражданской службы, укрепления дисциплины в системе государственной службы. В этом блоке как иллюстрацию можно привести указы Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов».
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 90) указы Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Из этого следует вывод о том, что если определенный круг общественных отношений урегулирован законом, то полномочий на издание нормативных указов по этому кругу вопросов у Президента нет. С принятием федеральных законов сфера «указного» права неуклонно сужается, и изданные до закона указы должны отменяться Президентом. Именно на такое понимание проблемы ориентирует Конституционный Суд РФ, который в постановлении от 30 апреля 1996 г. записал: «Не противоречит Конституции РФ издание Президентом России указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат федеральным законам, а их действие во времени ограничивается до принятия соответствующих законодательных актов».
Акты Правительства Российской Федерации как источник административного права. В соответствии со ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Распоряжения Правительства обычно содержат конкретные предписания, т. е. являются актами индивидуального характера. Постановления издаются по наиболее важным вопросам хозяйственной и культурной жизни. Они, как правило, имеют общий характер, содержат нормы права и поэтому являются источниками права. Такие критерии установлены ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».
Постановления Правительства РФ принимаются в соответствии с его компетенцией, определенной этим Законом (ст. 13—21), а также с иными полномочиями, осуществляемыми в соответствии с Конституцией по предметам ведения Российской Федерации и совместного ее ведения с субъектами Федерации.
Широта административно-правовой тематики постановлений Правительства РФ определяется общим характером его компетенции как высшего органа исполнительной власти.
Важную группу постановлений Правительства РФ составляют постановления, которыми утверждаются положения о федеральных министерствах, службах и агентствах, деятельностью которых руководит непосредственно Правительство РФ.
Известно много постановлений Правительства РФ, которыми утверждены различного рода административные правила деятельности в сферах государственного управления по конкретным вопросам, например постановление Правительства РФ от 21 ноября 2011 г. № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности».
Правительство РФ как высший орган исполнительной власти много внимания уделяет комплексности и системности в решении проблем организации исполнительной власти в стране. Этому блоку вопросов посвящены, например, такие нормативные акты Прави-
тельства РФ, как Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452; Положение о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, утвержденное постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725. Эти постановления Правительства, безусловно, являются важными источниками административного права.
В качестве источников административного права могут выступать так называемые ведомственные акты — нормативные акты федеральных министерств, службу агентств. В общем объеме правового регулирования эти акты занимают большое место. Особенно значительны полномочия по нормотворчеству у федеральных министерств, а также тех служб и агентств, которые находятся в непосредственном ведении Президента РФ и Правительства РФ.
Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» установлен исчерпывающий перечень видов нормативных правовых актов, которые могут издавать федеральные органы исполнительной власти. В этом перечне названы постановления, приказы, правила, инструкции и положения. Издание нормативных ведомственных актов в виде писем и телеграмм запрещается. Не вправе издавать нормативные акты структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.
Иллюстрацией ведомственных актов, являющихся источниками административного права, могут выступать приказы федеральных министерств и федеральных служб, которыми определяются (в соответствии с КоАП РФ) перечни должностных лиц, полномочных составлять протоколы об административных правонарушениях.
В последние годы появилось большое число нормативных ведомственных актов, утверждающих административные регламенты исполнения управленческих функций и предоставления государственных услуг. В качестве примеров можно назвать приказ Министерства труда РФ от 29 января 2014 г. № 59-н «Об утверждении Административного регламента по предоставлению государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы»; приказ Министерства здравоохранения РФ от 5 апреля 2013 г. № 196-н «Об утверждении
Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по исполнению государственной функции по контролю за обращением медицинских изделий».
Крупнейший блок административно-правовых норм содержится в нормативных правовых актах субъектов Федерации. Источниками административного права на региональном уровне являются, прежде всего, учредительные акты субъектов Федерации: конституции республик в составе Российской Федерации, уставы (основные законы) краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, а также законы субъектов Федерации.
Многие законы субъектов Федерации являются источниками административного права, поскольку содержат административные нормы. Так, во многих республиках приняты законы о правительстве; в большинстве субъектов Федерации имеются законы о государственной гражданской службе, об административной ответственности, о схемах управления в субъектах Федерации.
Кроме законов субъектов Федерации источниками административного права могут быть нормативные акты органов исполнительной власти, принимаемые на уровне субъектов Федерации. Их многочисленность и разнообразие обусловлены разновидностями систем организации самой исполнительной власти в субъектах Федерации. К нормативным актам этой группы относятся: указы президентов республик (в тех республиках, где был учрежден институт президентства), постановления региональных правительств, губернаторов краев и областей, других глав администраций.
Источниками административного права могут быть также акты органов местного самоуправления в случае наделения этих органов отдельными государственно-властными полномочиями (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).
Источниками административного права могут быть также внутрифедеральные договоры и соглашения нормативного характера. Возможность заключения таких договоров и соглашений предусмотрена ст. 11 Конституции РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В названном Законе говорится о договорах по разграничению полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа. Причем подчеркивается, что договоры о разграничении полномочий должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий.
В этом же Федеральном законе предусматривается возможность заключения внутрифедеральных соглашений о взаимном делегировании части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. В соглашениях должны определяться условия и порядок передачи осуществления полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения. Как примеры нормативных соглашений можно назвать Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Коми от 20 марта 1996 г. № 8 «О разграничении полномочий в бюджетных взаимоотношениях»; Соглашение «Об изменении границы между субъектами Российской Федерации — городом Москвой и Московской областью» (заключено 29 ноября 2011 г.)
В последнее время в литературе появилась точка зрения о том, что в число источников права (в том числе и административного) должны быть включены те решения Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, которыми признаются неконституционными, недействующими оспариваемые заявителем конкретные нормативные акты или их части. Возможность отнесения подобного рода решений судов к источникам права аргументируется тем, что оспариваемые нормативные акты в случае признания их противоречащими Конституции РФ или федеральным законам признаются утратившими силу. Бесспорно, содержащиеся в решениях названных судов правоположения имеют важное юридическое значение. Они могут создавать правовой вакуум неприменения вокруг нормативного акта, признанного неконституционным, недействующим. Но поскольку суд по действующей Конституции РФ не является органом, наделенным правом принимать нормативные акты, признание его решений источником права представляется дискуссионным.
Широкий перечень источников административного права и большой массив самих нормативных правовых актов, обусловленный динамичностью и многообразием управленческой деятельности, остро ставит проблему упорядоченности норм административного права и предопределяет особые пути их кодификации.
Многие административисты отрицают возможность создания единого для административного права кодификационного акта в форме Административного кодекса. Кодекс как особая форма законодательного акта должен представлять собой закон, обеспечивающий единообразное регулирование и содержащий в систематизированном виде
всю или основную массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений. Именно такое обязательное требование к акту типа кодекса вряд ли можно практически выполнить в силу чрезвычайного разнообразия исполнительной деятельности, регулируемой административным правом, отсутствия моноцентризма в его нормотворчестве и правоприменении.
Кодификация норм административного права традиционно проходит через создание самостоятельных кодифицированных актов по отдельным отраслям или сферам государственной жизни и по отдельным административно-правовым институтам. Например, по институту «исполнительные органы государственной власти» принят Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»; институт государственной службы представлен интегрированными федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Наиболее полной кодификации подвергнут институт административной ответственности, представленный Кодексом РФ об административных правонарушениях.
В марте 2015 г. принят Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. Дебатируется вопрос о разработке Административно-процессуального кодекса Российской Федерации.

Выбор редакции

Учет материалов на складе и в бухгалтерии

1.1 Отчет о движении продуктов и тары на производстве Акт о реализации и отпуске изделий кухни составляется ежедневно на основании...

На вопрос «Можно ли строить дом без разрешения на строительство?

, Эксперт Службы Правового консалтинга компании "Гарант" Любой владелец участка – и не важно, каким образом тот ему достался и какое...

Ип на осно какие налоги платит?

Индивидуальные предприниматели вправе выбрать общую систему налогообложения. Как правило, ОСНО выбирается, когда ИП нужно работать с НДС...

Доходы и расходы будущих периодов Как распределить расходы, затрагивающие несколько налоговых периодов

Теория и практика бухгалтерского учета исходит из принципа соответствия. Его суть сводится к фразе: «доходы должны соответствовать тем...

Экономические циклы, их особенности и виды

Развитие национальной экономики не является равномерным. Оно подвержено макроэкономической нестабильности , которая зависит от...

Необходимо знать от чего зависят цены на жилье

Приветствую вас, дорогие друзья! У меня для вас прекрасная новость – собственному жилью быть ! Да-да, вы не ослышались. В нашей стране...

Контрольная работа: Экономическая мысль Древней Греции

Современные представления об особенностях экономической мысли средневековья (феодального общества) так же, как и времен Древнего мира,...

Бухгалтерские проводки по реализации товаров и услуг 1с бухгалтерия 8

Продажа товаров оформляется в программе документом Реализация товаров и услуг. Документ можно провести, только если есть определенное...

Оборотные активы организации

Теория бухгалтерского учета. Шпаргалки Ольшевская Наталья 24. Классификация хозяйственных средств организацииСостав хозяйственных...

Новое

Бланк декларации на имущество за г. Декларация по налогу на имущество: пример заполнения

Глава 2. Юридические акты как источники административного права

2. 6. Административно-правовые договоры и соглашения

1.3. Система источников административного права

Глава 2. Юридические акты, как источники административного права

2. 1. Конституция и закон

2. 2. Акты Президента Российской Федерации

Виды источников административного права

Источники административного права