За исполнение федерального бюджета отвечает — бюджет —. Исполнение федерального бюджета

§ 4. Исполнение бюджетов

Исполнение бюджетов начинается после их утверждения в установленном порядке (для федерального бюджета - после подписания Президентом РФ). В Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов (раньше действовала банковская система кассового исполнения бюджета, имевшая массу недостатков).

Законодательной базой для создания, организации и функционирования системы органов Федерального казначейства являются Указ Президента РФ "О федеральном казначействе" от 8 декабря 1992 г. № 1556, постановление Совета Министров - Правительства РФ "О федеральном казначействе Российской Федерации" от 27 августа 1993 г. № 864, а также статьи Бюджетного кодекса РФ.

Федеральное казначейство Российской Федерации состоит из Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ и подчиненных ему территориальных органов на местах. Казначейство непосредственно организует исполнение бюджета, а также внебюджетных фондов: его органы управляют зачислением доходов и проведением взаиморасчетов между бюджетами, осуществляют контроль за исполнением федерального бюджета. Каз­начейство также регулирует финансовые отношения между федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, обеспечивает финансовое исполнение этих фондов, осуществляет краткосрочное прогнозирование объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных на определенный период государственных расходов, проводит сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных финансов, предоставляет высшим органам государственной власти отчетность о финансовых операциях Правительства РФ по федеральному бюджету, о государственных внебюджетных фондах, а также о состоянии всей бюджетной системы. Наконец, именно Казначейство совместно с Банком России и другими уполномоченными банками осуществляет управление и обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации.

На органы исполнительной власти возлагается организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных организаций.

Федеральному казначейству отведена особая роль - именно этот орган обеспечивает соблюдение принципа един ства кассы, предусматривающего зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации в соответствии с российским законодательством. Осуществление бюджетных операций через счета Казначейства позволяет обеспечить полный учет и контроль каждого этапа исполнения бюджета. Для исполнения федерального бюджета предусмотрено открытие в Казначействе лицевых счетов для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств бюджета. Федеральное казначейство должно регистрировать все бюджетные операции в Главной книге казначейства и вести сводный реестр бюджетополучателей.

В процессе кассового исполнения бюджета Федеральное казначейство осуществляет распределение в установленных законодательством размерах федеральных регулирующих налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, а также обеспечивает доведение выделенных бюджетных ассигнований до получателей бюджетных средств. Федеральное казначейство имеет также право бесспорного взыскания сумм с получателей бюджетных средств за нарушение законодательства Российской Федерации. Обслуживание счетов органов Федерального казначейства, а также юридических лиц, финансируемых непосредственно из федерального бюджета, должно осуществляться учреждениями Центрального банка РФ, и только в случае отсутствия в регионе таких учреждений - кредитными учреждениями, уполномоченными Правительством РФ.

Переход от банковской к казначейской системе исполнения бюджета означает, что Казначейство должно осуществлять и учитывать все операции со всеми государственными федеральными ресурсами, находящимися в ведении Правительства. С созданием казначейской системы все платежи из федерального бюджета или централизованных государственных финансовых ресурсов осуществляются с единого (главного) счета Федерального казначейства и тем самым полностью подконтрольны ему. Все остальные счета, которые опосредуют движение средств федерального бюджета, открытые в учреждениях банковской системы, являются транзитными, т. е. не имеют переходящих остатков. По существу, это означает закрытие счетов бюджета в банках и открытие их в системе Казначейства с перечислением средств непосредственно на расчетные счета хозяйствующих субъектов, выполняющих работы или оказывающих услуги для бюджетных единиц, финансирующихся за счет федерального бюджета.

Казначейство, опираясь на Банк России и его систему, освобождает его от функций ведения детального учета средств федерального бюджета и контроля за их целевым использованием. Одновременно осуществляется внедрение учета операций по фиксации денежных средств на каждой стадии исполнения бюджета. В настоящее время фиксируются только две стадии: объем бюджетных назначений и сумма фактических платежей.

Таковы основные положения, относящиеся к Федеральному казначейству Российской Федерации. Теперь рассмотрим, как осуществляется исполнение бюджета по дохо дам, предусматривающим:

o перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

o распределение в соответствии с бюджетом регулирующих доходов;

o возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

o учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах бюджета.

Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением процедур санкционирования и финансирования. Основными этапами санкционирования являются составление и утверждение бюджетной росписи (в течение 17 дней со дня утверждения бюджета), утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и бюджетополучателей, утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям, утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и бюджетополучателей, принятие денежных обязательств бюджетополучателями, подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств. Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств.

За исполнение доходной части бюджета отвечает Государственная налоговая служба и Государственный таможенный комитет (и их органы на местах), которые, помимо сбора налогов и других платежей в бюджет, обязаны представлять информацию об исполнении бюджетов в Казначейство, а также органы, распоряжающиеся государственным (муниципальным) имуществом.

Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов в бюджет, вводится режим сокращения расходов (до 10% - решением органа исполнительной власти, свыше 10% - законом (решением), принимаемым органом законодательной (представительной) власти; в случае, если последний не принял решение о сокращении в установленный законом срок, исполнительный орган вправе самостоятельно произвести пропорциональное сокращение (секвестр) расходов).

Уполномоченный исполнительный орган представляет ежеквартальные, полугодовой и годовой отчеты об исполнении бюджета в представительный и контрольный органы, а также в Казначейство. Годовой отчет подлежит утверж­дению представительным органом.

Таким образом, установленный в законодательном порядке сценарий исполнения федерального бюджета предполагает, что федеральный бюджет должен исполняться в рамках, утвержденных соответствующим законом (как по размерам ассигнований, так и по направлениям использования), все вносимые изменения (в допустимых и весьма ограниченных пределах) должны быть гласными, эффективность отдачи бюджетных средств - максимальной, а отчетность - подробной, точной, достоверной и своевременной.

На практике же начиная с 1992 г. наблюдается поразительное и постоянное невыполнение органами исполнительной власти важнейших требований бюджетного законодательства при исполнении бюджета, отсутствие контроля за процессом расходования средств, полное игнорирование институциональных возможностей экономии средств, а так­же неадекватность системы отчетности и учета бюджетных средств.

Все это означает, что в России до настоящего времени практически отсутствует организованная система управления бюджетом на стадии его исполнения. Поэтому важнейшая задача исполнения бюджета - добиться обеспечения полного и своевременного поступления налогов и других доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирования мероприятий в суммах и сроки, утвержденные бюджетом.

Исполнение федерального бюджета проистекает на основа­нии закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и росписью доходов и расходов бюджета, утверждае­мой Минфином России. Обеспечивает исполнение федерального бюджета правительство страны. Оно устанавливает сроки и раз­меры финансирования расходов федерального бюджета.

Финансирование расходов федерального бюджета произво­дится через главных распорядителей бюджетных средств. В их число входят руководители федеральных органов исполнитель­ной власти и руководители организаций, являющихся прямыми получателями бюджетных средств. После утверждения закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год Ми­нистерство финансов Российской Федерации в двухнедельный срок доводит до главных распорядителей бюджетных средств поквартальное распределение предусмотренных им бюджетных ассигнований. В свою очередь, главные распорядители бюджет­ных средств после изучения этой информации должны в пределах выделенных им ассигнований довести объемы поквартального распределения средств до непосредственных получателей.

В ходе исполнения федерального бюджета Минфин России имеет право предоставлять средства на возвратной и платной ос­нове (бюджетные ссуды) сроком не более чем 6 месяцев (в отде­льных случаях до конца финансового года) только на мероприятия, утвержденные законом о федеральном бюджете. При этом в дохо­дах федерального бюджета должны быть отражены суммы возвра­та выданных ссуд и уплаченных процентов по ним.

По решению Правительства Российской Федерации Минис­терство финансов имеет также право предоставлять отсрочки от уплаты налогов в федеральный бюджет. Такие бюджетные осво­бождения предоставляются обязательно на возвратной основе. В отдельных случаях с учетом конкретной экономической ситуации Минфину России предоставлено специальное право увеличи­вать до 10% бюджетные ассигнования на квартал по отдельным министерствам и ведомствам в счет ассигнований последующего квартала.

Если в процессе исполнения бюджета происходит превыше­ние предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений доходов бюджета, то вводится механизм секвестра расходов. Он сводится к пропорциональному снижению госу­дарственных расходов (на 5, 10, 15%) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года. Секвестру не подлежат так называемые защищенные статьи. К ним относятся зарплата с учетом взносов на социальное стра­хование, стипендии, государственные пособия, приобретение ме­дикаментов и перевязочных средств и др.

Важно иметь в виду, что исполнение федерального бюджета осуществляется на основе отражения всех операций и средств фе­дерального бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства. Право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, определения их режима принадлежит Федеральному казначейству Единый счет федерального бюджета (единый счет Федерального казначейства) находится в Банке России.

В целях управления средствами федерального бюджета, го сударственным долгом и совершения платежей Федеральному казначейству предоставлено право открывать и закрывать иные счета федерального бюджета. Счета Федерального казначейства в Банке России и кредитных организациях ведутся на основании Договоров, заключаемых и исполняемых в соответствии с граж данским законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных Бюджетным кодексом. Открытие и закрытие счетов федерального бюджета, изменение их режима без соответствующего решения Федерального казначейства не допус каются.

Исполнение федерального бюджета по доходам предусматри­вает перечисление и зачисление доходов федерального бюджета

на единый счет федерального бюджета, распределение в соответ­ствии с утвержденным федеральным бюджетом федеральных ре­гулирующих налогов, возврат излишне уплаченных сумм доходов, учет доходов федерального бюджета и отчетность о доходах феде­рального бюджета в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Сводная бюджетная роспись федерального бюджета составля­ется Министерством финансов Российской Федерации и утверж­дается его министром в течение 15 дней со дня принятия закона о федеральном бюджете. Утвержденная сводная бюджетная роспись федерального бюджета передается на исполнение Федеральному казначейству и направляется для сведения в Федеральное Собра­ние и Счетную палату Российской Федерации.

Процедуры санкционирования расходов федерального бюджета действуют в целях исключения принятия к финансированию рас­ходов и совершения платежей, не предусмотренных утвержден­ным федеральным законом о федеральном бюджете или не обес­печенных поступлениями доходов и средствами заимствований федерального бюджета. Санкционирование расходов федераль­ного бюджета предполагает утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей средств федераль­ного бюджета, а также уточнение смет доходов и расходов распо­рядителям средств федерального бюджета и бюджетным учрежде­ниям. Оно требует утверждения и доведения до распорядителей и получателей средств федерального бюджета лимитов бюджетных обязательств, а также принятия денежных обязательств получа­телями средств федерального бюджета. Санкционирование рас­ходов предусматривает подтверждение денежных обязательств федерального бюджета. Порядок и правила санкционирования расходов федерального бюджета устанавливаются Федеральным казначейством в соответствии с Бюджетным кодексом.

На основании сводной бюджетной росписи федерального бюд­жета и ассигнований из него, сообщенных Федеральным казна­чейством, орган, исполняющий бюджет, в течение 20 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи федерального бюджета доводит по установленной форме объемы бюджетных ассигнова­ний из федерального бюджета до нижестоящих распорядителей и получателей средств федерального бюджета через органы Феде­рального казначейства. Изменение бюджетных ассигнований из федерального бюджета осуществляется министром финансов РФ, главными распорядителями средств федерального бюджета в пре­делах предоставленных им полномочий.

Объем распорядительных прав получателей средств федераль­ного бюджета на принятие денежных обязательств федерального бюджета устанавливается в порядке утверждения и доведения лими­тов бюджетных обязательств. Последние формируются на период, не превышающий три месяца, на основании сводной бюджетной росписи федерального бюджета, доведенных бюджетных ассигно­ваний и прогноза поступления доходов и поступлений из источни­ков финансирования дефицита федерального бюджета. Лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей средств фе­дерального бюджета утверждаются Федеральным казначейством. Распределение бюджетных обязательств между распорядителями и получателями средств федерального бюджета утверждается глав­ными распорядителями средств федерального бюджета.

После утверждения лимиты бюджетных обязательств дово­дятся до нижестоящих распорядителей и получателей средств фе­дерального бюджета через казначейство в форме уведомления о лимите бюджетных обязательств федерального бюджета. Лимиты бюджетных обязательств доводятся до получателей средств феде­рального бюджета не позднее чем за 5 дней до начала срока дейс­твия указанных лимитов. Федеральное казначейство вправе отсро­чить предоставление прав на принятие бюджетных обязательств распорядителям и получателям средств федерального бюджета на период до 3 месяцев. Свод лимитов бюджетных обязательств по всем получателям средств федерального бюджета в едином реес­тре лимитов бюджетных обязательств на определенный срок на­правляется Федеральным казначейством для сведения в Счетную палату Российской Федерации.

Получатели бюджетных средств в пределах лимитов бюджет­ных обязательств имеют право принимать денежные обязатель­ства, подлежащие исполнению за счет средств федерального бюджета. Принятие денежных обязательств осуществляется пу­тем заключения получателем бюджетных средств и поставщиком продукции (работ, услуг) договоров (контрактов) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Объем принятых денежных обязательств, подлежащих опла- е за счет средств федерального бюджета в текущем финансовом году, не должен превышать лимиты бюджетных обязательств в структуре показателей бюджетной классификации Российской Федерации. Федеральное казначейство совершает расходование средств федерального бюджета после проверки соответствия со­ставленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расхода, требованиям Бюджетного кодекса, утверж­денным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и до­веденным лимитам бюджетных обязательств. Перечень и формы документов, представляемых в Федеральное казначейство для подтверждения принятых денежных обязательств федерального бюджета, утверждаются Правительством Российской Федера­ции.

Федеральное казначейство осуществляет процедуры выверки и подтверждения исполнения денежных обязательств и не позднее трех дней с момента представления документов совершает разре­шительную надпись. Объем принятых денежных обязательств не может превышать лимиты бюджетных обязательств.

Сумма подтвержденных денежных обязательств не может превышать объем принятых денежных обязательств. Сумма под­твержденных денежных обязательств может отличаться от объема принятых денежных обязательств только в случае отказа Феде­рального казначейства подтвердить принятые денежные обяза­тельства по основаниям, установленным Бюджетным кодексом России. Подтвержденное денежное обязательство федерального бюджета является основанием для совершения расходования средств федерального бюджета.

Финансирование расходов федерального бюджета представля­ет собой последовательно совершаемые действия. Оно включает разрешение (распоряжение) на платеж и осуществление платежа. Данное финансирование осуществляется Федеральным казна­чейством.

Разрешение (разрешительная надпись) на платеж и распоря­жение о платеже не могут быть даны одним и тем же должностным лицом органа, исполняющего бюджет. На основании представ­ленных получателем средств федерального бюджета платежных документов, оформленных надлежащим образом, Федеральное казначейство в день совершения разрешительной надписи осу­ществляет платеж, списав средства с единого счета федерального бюджета и отразив выполненную операцию на лицевом счете.

В процессе платежа соответствующая сумма денежных средств списывается на основании распоряжения Федерального казна­чейства с единого счета федерального бюджета в пользу физи­ческих и юридических лиц. Понятно, что сумма платежа из фе­дерального бюджета не может превышать сумму, указанную в подтвержденных денежных обязательствах.

Перечисление средств из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации в рамках межбюджстных отно­шений должно быть завершено 20 декабря.

Исполнение федерального бюджета по расходам осуществля­ется с использованием лицевых счетов бюджетных средств (да­лее - лицевые счета), открываемых в едином учетном регистре Федерального казначейства для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств бюджета. На лицевом счете отражается объем средств федерального бюджета, которыми рас­полагает распорядитель либо получатель этих средств в процес­се реализации процедур санкционирования и финансирования расходов федерального бюджета. Лицевой счет распорядителя либо получателя средств федерального бюджета открывается в соответствующем территориальном органе Федерального казна­чейства.

Средства от предпринимательской деятельности и использо­вания государственной собственности бюджетного учреждения зачисляются на единый счет федерального бюджета в соответ­ствующем территориальном органе Федерального казначейства.

Последний обязан отразить указанные средства на лицевом сче­те бюджетного учреждения не позднее дня, следующего за днем зачисления их на единый счет федерального бюджета. С этого момента бюджетное учреждение вправе распоряжаться этими средствами в том размере, который отражен на лицевом счете бюджетного учреждения.

При недостатке средств бюджета для выполнения заданий ор­гана исполнительной власти бюджетное учреждение, подведом­ственное данному органу исполнительной власти, может исполь­зовать для этого средства от предпринимательской деятельности и использования государственного имущества. Сумма превыше­ния фактически полученных бюджетным учреждением средств °т предпринимательской деятельности и использования госу­дарственной собственности над средствами, учтенными в смете доходов и расходов, остается в распоряжении бюджетного учреж­дения.

При наличии на счете бюджета (лицевом счете получателя бюд­жетных средств) денежных средств, сумма которых достаточна для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету, списание этих средств осуществляется в порядке поступления подтвержден­ных платежных обязательств и других документов на списание, в том числе судебных актов (календарная очередность).

При недостаточности денежных средств на счете бюджета (лицевом счете получателя бюджетных средств) для удовлетворе­ния всех требований, предъявленных к счету, списание денежных средств осуществляется в следующей очередности. На первом месте стоят платежи по судебным актам, предусматривающим пе­речисление или выдачу денежных средств со счета для удовлет­ворения требований о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью граждан в результате незаконныхдействий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов. Во вторую очередь списание про­изводится по судебным актам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств со счета для возмещения реально­го ущерба в размере недофинансирования, а также возмещения убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов го­сударственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту.

Далее идут списание, предусматривающее возврат излишне уплаченных и ошибочно зачисленных доходов в бюджет, списа­ние средств на основании платежных документов, предусматри­вающих финансирование расходов на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга. В последнюю оче­редь осуществляется списание по платежным документам, пре­дусматривающим финансирование иных расходов бюджета. При этом списание средств со счета по требованиям, относящимся к одной очереди, производится в порядке календарной очередности поступления документов.

Федеральное казначейство регистрирует все операции, свя­занные с поступлением в федеральный бюджет доходов и посгуп- лений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с санкционированием и финансированием рас­ходов федерального бюджета, в Главной книге Федерального казна­чейства. Федеральное казначейство ведет сводный реестр полу­чателей средств федерального бюджета. Порядок регистрации и учета получателей средств федерального бюджета устанавливает­ся Министерством финансов Российской Федерации.

Главная книга казначейства ведется на основе плана счетов, утверждаемого Федеральным казначейством. Записи в ней осу­ществляются по факту совершения соответствующих операций в процессе исполнения федерального бюджета. Ее данные являют­ся основой для формирования отчетов об исполнении федераль­ного бюджета.

Изменение ассигнований из федерального бюджета по срав­нению с доведенными в уведомлении о бюджетных ассигновани­ях для каждого получателя средств федерального бюджета может быть осуществлено вследствие введения режимов сокращения или увеличения расходов федерального бюджета.

Если в процессе исполнения федерального бюджета происхо­дит снижение поступлений доходов федерального бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита феде­рального бюджета, что приводит к неполному по сравнению с ут­вержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 5%, министр финансов вправе самостоятельно принять реше­ние о введении режима сокращения расходов федерального бюд­жета и ввести указанный режим. Если же разница более 5%, но не свыше 10%, то принять решение о введении режима сокращения расходов федерального бюджета и ввести указанный режим мо­жет Правительство России. В решении о введении режима сокра­щения расходов федерального бюджета должна быть указана дата, с которой вводится указанный режим, и размеры сокращения расходов федерального бюджета. При этом сокращение расходов осуществляется в одной и той же пропорции для всех видов рас­ходов федерального бюджета и получателей средств федерального бюджета.

Если в процессе исполнения федерального бюджета случаются снижения поступлений, что может привести к неполному финан­сированию по сравнению с утвержденным федеральным бюдже­том более чем на 10% годовых назначений, правительство страны представляет в Государственную Думу проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете. Если проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете не принимается в указанный срок, Правительство Российской Федерации имеет право на пропорци­ональное сокращение расходов федерального бюджета впредь до принятия федерального закона по данному вопросу.

Доходы, полученные при исполнении федерального бюджета сверх утвержденных законом о федеральном бюджете, направ­ляются Министерством финансов Российской Федерации на уменьшение размера дефицита федерального бюджета и выпла­ты, сокращающие долговые обязательства федерального бюдже­та, без внесения изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете. При этом Министерство финансов России подготавли­вает и утверждает дополнительную бюджетную роспись.

В случае необходимости направить дополнительные доходы на уменьшение дефицита бюджета либо в случае превышения ожидаемых фактических доходов над утвержденными годовыми назначениями более чем на 10% финансирование расходов фе­дерального бюджета сверх ассигнований, утвержденных законом о федеральном бюджете, осуществляется после внесения изме­нений и дополнений в закон о федеральном бюджете. Внесение изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете прини­мается по итогам исполнения федерального бюджета за квартал (полугодие), в котором указанное превышение было фактически получено.

Законопроект о внесении изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете в связи с получением дополнительных до­ходов вносится правительством страны в Государственную Думу не позднее чем через 10 дней после рассмотрения на заседании Государственной Думы отчета об исполнении федерального бюд­жета за квартал (полугодие), в котором превышение доходов было фактически получено. Если указанный законопроект не прини­мается в срок. Правительство Российской Федерации имеет право осуществить равномерную индексацию расходов федерального бюджета по всем направлениям после сокращения дефицита фе­дерального бюджета и погашения долговых обязательств.

Министр финансов своим распоряжением может разрешить перераспределение средств федерального бюджета по разделам.

подразделам, видам расходов и предметным статьям в пределах средств, выделенных главному распорядителю или получателю средств федерального бюджета, в размере не более 10% ассигно­ваний, выделенных главному распорядителю средств федераль­ного бюджета. Он имеет право сократить лимиты бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями, если последние в соответствии с законом о федеральном бюджете вы­делялись при условии выполнения главным распорядителем бюд­жетных средств (субъектом Российской Федерации или другим получателем бюджетных средств) определенных требований, а к моменту составления лимитов бюджетных обязательств эти тре­бования оказались невыполненными.

Министр финансов имеет право отменить решение о блоки­ровке расходов по ходатайству соответствующего главного рас­порядителя бюджетных средств (другого получателя бюджетных средств) только после выполнения последним условий, невыпол­нение которых повлекло за собой блокировку расходов. Он может также осуществить блокировку расходов при выявлении фактов нецелевого использования бюджетных средств. В то же время он не вправе сократить или увеличить объемы ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств более чем на 5% ас­сигнований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете, за исключением решений о блокировке расходов.

Распоряжения министра финансов о перераспределении средств федерального бюджета между главными распорядите­лями бюджетных средств и блокировке расходов должны быть доведены до главных распорядителей бюджетных средств и представлены в качестве приложений к отчету об исполнении федерального бюджета.

Все доходы федерального бюджета, поступления из источни­ков финансирования дефицита федерального бюджета, расходы федерального бюджета, дефицит федерального бюджета, профи- иит федерального бюджета, а также все операции со средствами федерального бюджета отражаются Федеральным казначейством в соответствующих регистрах учета. Казначейство же устанавли­вает, организует и осуществляет единую методологию учета испол­нения федерального бюджета на основе плана счетов,

Единая методология отчетности об исполнении федерального бюджета устанавливается Правительством Российской Федера­ции. Оно представляет ежеквартальные и годовой отчеты об ис­полнении федерального бюджета в Федеральное Собрание. Один экземпляр ежеквартальных и годового отчетов об исполнении фе­дерального бюджета представляется в Счетную палату Российской Федерации. Ежеквартальные отчеты об исполнении федерального бюджета утверждаются Правительством Российской Федерации.

Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря. Принятие бюджетных обязательств после 25 декабря не допускается. Подтверждение бюджетных обязательств долж­но быть завершено Федеральным казначейством 28 декабря. До 31 декабря включительно Федеральное казначейство обязано оп­латить принятые и подтвержденные бюджетные обязательства. Счета, используемые для исполнения федерального бюджета за­вершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

Средства, полученные бюджетными учреждениями от пред­принимательской деятельности и не использованные по состоя­нию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открыва­емые соответствующим бюджетным учреждениям лицевые счета.

После завершения операций по принятым бюджетным обяза­тельствам завершившегося года остаток средств на едином счете федерального бюджета подлежит учету в доходах федерального бюджета наступившего финансового года в качестве остатка средств.

Итак, установленный законодательный порядок исполнения федерального бюджета предполагает, что он должен исполняться в рамках, утвержденных соответствующим законом, как по раз­мерам ассигнований, так и по направлениям исполнения, что все вносимые изменения (в допустимых и весьма ограниченных пре­делах) должны быть гласными, эффективность отдачи бюджет­ных средств должна быть максимальной, а отчетность подробной, точной, достоверной и своевременной.

Исполнение бюджетов начинается после их утверждения в установленном порядке (для федерального бюджета - подписания Президентом РФ). В

Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов (в настоящее время осуществляется переход от банковской системы кассового исполнения бюджета к казначейской - первоначально на эту систему перейдет федеральный бюджет, затем - бюджеты более низких уровней). На органы исполнительной власти возлагается организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Особая роль определена Федеральному казначейству Министерства финансов РФ - именно этот орган обеспечивает соблюдение принципа единства кассы - зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета. Осуществление бюджетных операций через счета Казначейства позволит обеспечить полный учет и контроль каждого этапа исполнения бюджета. Для исполнения федерального бюджета предусмотрено открытие в Казначействе лицевых счетов для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств бюджета. Федеральное казначейство должно регистрировать все бюджетные операции в Главной книге Казначейства и вести сводный реестр бюджетополучателей.

Исполнение бюджетов всех уровней осуществляется на основе бюджетной росписи - документа о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающего распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Исполнение бюджета по доходам предусматривает: перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета; распределение в соответствии с бюджетом регулирующих доходов; возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов; учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах бюджета.

Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением процедур санкционирования и финансирования. Основные этапы санкционирования: составление и утверждение бюджетной росписи (в течение 17 дней со дня утверждения бюджета), утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и бюджетополучателей, утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям, утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и бюджетополучателей, принятие денежных обязательств бюджетополучателями, подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств. Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств.

За исполнение доходной части бюджета отвечают Государственная налоговая служба и Государственный таможенный комитет (и их органы на местах), которые, помимо сбора налогов и других платежей в бюджет обязаны представлять информацию об исполнении бюджетов в Казначейство, а также органы, распоряжающиеся государственным (муниципальным) имуществом.

Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов в бюджет, вводится режим сокращения расходов (до 5 % - решением руководителя финансового органа, от 5 до 10 % - органа исполнительной власти, свыше 10 % - законом (решением), принимаемым органом законодательной (представительной) власти. Если последний не принял решение о сокращении в установленный законом срок, исполнительный орган вправе самостоятельно произвести пропорциональной сокращение (секвестр) расходов).

Уполномоченный исполнительный орган представляет ежеквартальные, полугодовые и годовые отчеты об исполнении бюджета в представительный, контрольный орган и Казначейство. Годовой отчет подлежит утверждению представительным органом.

Важнейшая задача исполнения бюджета - обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в суммах и сроки, утвержденные бюджетом. Однако исполнение бюджета Российской Федерации сталкивается с большими трудностями. Ни один из российских бюджетов 90-х годов не был исполнен полностью. Например, по данным 1997 года: Исполнение федерального бюджета в 1997 г. составило по доходам 341,5 трлн., по расходам 427,9 трлн. неденоминированных руб., или соответственно 77,2 и

79,5 % бюджетных назначений. По данным 1998 г.: За январь-май 1998 г. доходы федерального бюджета составили 105,6 млрд. руб., что в сопоставимых ценах больше показателей прошлого года на 5 %. В январе-мае доходы бюджета превысили текущие расходы, что привело к первичному профициту бюджета на сумму 13,4 млрд. руб., или 1,4 % от ВВП. Однако дефицит консолидированного бюджета РФ в январе-апреле составил 33,1 млрд. руб., или 4,3 % от ВВП (при норме 3-3,4 %). В мае произошло снижение поступлений налоговых доходов (на 16 % меньше, чем в мае 1997 г.). Из-за финансового кризиса, явно проявившегося с апреля 1998 г. ухудшились макроэкономические показатели.

Прекратился рост производства, перестал выполняться план по доходам бюджета. Продолжающийся кризис неплатежей и ухудшение конъюнктуры на мировых товарных и финансовых рынках также оказали свое негативное воздействие. Крайне негативное влияние имел резкий рост процентных расходов (уже сейчас они составляют четверть расходов бюджета, а во второй половине 1998 г. их доля могла превысить 35 %). В результате Россия вплотную подошла к угрозе невыплаты долговых обязательств, вследствие чего девальвация рубля стала почти необходимостью. С целью исправить положение Правительством РФ были приняты жесткие решения августа 1998 г. (главное из них - реструктуризация внутреннего долга). Однако эти решения вкупе с политическим кризисом спровоцировали обвал валютного курса рубля и новый виток инфляции. Как следствие реальное исполнение бюджета опять отложено «до лучших времен» (подробнее о финансовой ситуации в России и российской бюджетной политике - гл. 4 настоящей работы).

На этом этапе обеспечивается сбор запланированных доходов и осуществляются расходы в соответствии с разработанной экономической и социальной политикой. Поэтому исполнение бюджета состоит из двух параллельных процессов — сбора доходов и осуществления расходов .

Исполнение бюджета основывается на принципе единства кассы . Этот принцип означает зачисление всех доходов на единый счет бюджета и осуществление всех расходов с этого единого счета.

При исполнении федерального бюджета по доходам обеспечивается:

• перечисление всех доходов на единый счет;
• распределение регулирующих налогов в соответствии с утвержденным бюджетом;
• учет доходов в соответствии с РФ.

Исполнение федерального бюджета по расходам предусматривает:

• составление и утверждение сводной бюджетной росписи;
• утверждение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и их доведение до распорядителей и получателей бюджетных средств;
• утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;
• принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;
• подтверждение денежных обязательств, принятых получателями бюджетных средств со стороны Федерального казначейства;
• расходование средств.

1. Исполнение федерального бюджета, как и бюджетов других уровней, обеспечивается на основе бюджетной росписи . Она подготавливается главным распорядителем бюджетных средств с разбивкой по получателям средств на основе функциональной и экономической классификаций расходов. Бюджетная роспись составляется с поквартальной разбивкой и представляется в Министерство финансов.

Министерство финансов на основе бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств подготавливает сводную бюджетную роспись , которая должна быть составлена в течение 15 дней после утверждения федерального бюджета.

2. В течение 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи Федеральное казначейство доводит показатели росписи до распорядителей и получателей бюджетных средств. Доведение показателей сводной бюджетной росписи осуществляется в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях.

Уведомление о бюджетных ассигнованиях не представляет бюджетополучателям права принятия обязательств по осуществлению платежей. Это значит, что они еще не могут заключать договоры на приобретение товаров и оплату услуг.

3. Федеральное казначейство принимает на себя бюджетные обязательства и выделяет главным распорядителям лимиты бюджетных обязательств .

Бюджетное обязательство — признанная Федеральным казначейством обязанность совершать расходование бюджетных средств. Эта обязанность возникает на основе закона о бюджете и сводной бюджетной росписи.

Лимит бюджетных средств — это объем бюджетных обязательств, утверждаемый для конкретного распорядителя и конкретного получателя бюджетных средств в соответствии со сводной бюджетной росписью.

Лимиты бюджетных обязательств федерального бюджета формируются на период до трех месяцев. Они утверждаются Федеральным казначейством как подразделением Минфина.

Распределение бюджетных обязательств между распорядителями и получателями средств утверждается главными распорядителями бюджетных средств. Утвержденные лимиты бюджетных обязательств доводятся до нижестоящих распорядителей и получателей средств Федеральным казначейством в форме уведомления о лимите бюджетных обязательств федерального бюджета .

4. Имея уведомление о лимите бюджетных обязательств, получатели бюджетных средств могут осуществлять расходы в пределах выделенных им средств. Иными словами, они принимают на себя денежные обязательства, т. е. заключают договоры на приобретение товаров и оплату услуг, составляют платежные документы и передают их в Федеральное казначейство.

5. Федеральное казначейство проверяет правомочность получателя бюджетных средств осуществлять конкретные виды расходов. Средства могут расходоваться лишь в пределах выделенных лимитов бюджетных обязательств.

6. Осуществляется расходование бюджетных средств, т. е. их списание с единого счета бюджета в пользу конкретных организаций.

Вправе осуществлять блокировку бюджетных средств .

Блокировка расходов бюджета — это сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями, либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования выделялись на определенных условиях, оказавшихся невыполненными.

Блокировка расходов бюджета осуществляется также при выявлении органами государственного финансового контроля фактов нецелевого использования бюджетных средств.

Если в процессе исполнения федерального бюджета происходит снижение поступлений доходов не более чем на 5%, министр финансов вправе самостоятельно принять решение о сокращении расходов федерального бюджета.

Если в процессе исполнения федерального бюджета происходит снижение поступлений доходов более чем на 5%, но не более чем на 10%, то правительство РФ может самостоятельно принять решение о сокращении расходов федерального бюджета.

Исполнение федерального бюджета завершается 31 декабря. В этот день прекращают действовать лимиты бюджетных обязательств.

Принятие бюджетных обязательств завершается до 25 декабря. Федеральное казначейство обязано оплатить до 31 декабря принятые и подтвержденные бюджетные обязательства.

После окончания финансового года остаток средств на едином счете федерального бюджета подлежит зачислению в доходы бюджета нового финансового года.

Отчетность об исполнении федерального бюджета

В конце каждого финансового года все получатели бюджетных средств готовят годовые отчеты о полученных и израсходованных средствах. Главные распорядители бюджетных средств сводят и обобщают отчеты подведомственных им бюджетных учреждений.

Министерство финансов готовит сводный отчет о расходовании средств федерального бюджета. Этот отчет утверждается правительством РФ.

Ежегодно не позднее 1 июня текущего года правительство РФ представляет отчет об исполнении федерального бюджета в Государственную думу и Счетную палату РФ. Отчет должен быть составлен в соответствии с бюджетной классификацией, которая применялась при утверждении закона о федеральном бюджете.

• отчет об использовании средств резервного фонда правительства РФ и резервного фонда президента РФ;
• отчет Министерства финансов РФ о предоставлении и погашении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;
• отчет Министерства финансов РФ о предоставленных государственных гарантиях;
• отчет о внутренних и внешних заимствованиях Российской Федерации по видам заимствований.

Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в течение 1,5 месяцев после представления указанного отчета в Государственную думу.

• заключение по каждому разделу и подразделу функциональной классификации расходов бюджетов РФ и по каждому главному распорядителю средств федерального бюджета;
• заключение по каждому случаю финансирования расходов, не предусмотренных либо законом о федеральном бюджете, либо бюджетной росписью, с указанием руководителей органов государственной власти или получателей бюджетных средств, принявших указанные решения;
• анализ предоставления и погашения бюджетных кредитов и бюджетных ссуд;
• анализ предоставленных обязательств по государственным гарантиям;
• анализ предоставления бюджетных инвестиций.

Государственная дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяцев после получения заключения Счетной палаты РФ.

• доклад руководителя Федерального казначейства об исполнении федерального бюджета;
• доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета;
• доклад Генерального прокурора РФ о соблюдении законности в области бюджетного законодательства;
• заключение председателя Счетной палаты РФ.

По итогам рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета и заключения Счетной палаты РФ Государственная дума принимает решение либо об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета, либо о его отклонении.

Все операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря, за исключением операций по распределению поступлений отчетного финансового года между бюджетами бюджетной системы РФ. Последние производятся в первые пять рабочих дней текущего финансового года и отражаются в отчетности об исполнении бюджетов отчетного финансового года.

Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего года прекращают свое действие 31 декабря. До последнего рабочего дня года включительно орган, осуществляющий кассовое обслуживание исполнения бюджета, обязан оплатить санкционированные к оплате бюджетные обязательства в пределах остатка средств на едином счете бюджета. Не использованные получателями остатки бюджетных средств, находящиеся не на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению получателями на единый счет бюджета.

Неиспользованные межбюджетные трансферты, полученные в форме субвенций и субсидий, подлежат использованию в очередном финансовом году на те же цели.