Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Введение

В Украине существуют давние традиции самоорганизации жизнедеятельности городов и сел. На современном этапе деятельности украинского государства важное значение имеют перспективы реформ в системе саморегулирования. Особенного внимания заслуживает именно местное самоуправление. Являясь по своей сущности не государственной, а гражданской формой организации власти, самоуправление выступает мощным фактором повышения эффективности управления экономическими и социальными процессами развития территорий. Успешное осуществление социально-экономических преобразований в Украине в значительной степени зависит от эффективной деятельности не только центральных, а и региональных и местных органов власти. Именно местное руководство находится ближе всех к проблемам населения. На местную власть возлагается с каждым разом все больше полномочий, решение которых требует финансового обеспечения.

Возрождение местных финансов в Украине вызывает необходимость обдумывания целого ряда теоретических и практических проблем, которые возникают в процессе управления финансами на местном уровне. Поэтому исследование теоретических и практических проблем местных финансов, на наш взгляд, сегодня является одной из наиболее важных задач.

Условия развития института местного самоуправления нуждаются в качественном улучшении управления процессом формирования и исполнения бюджетов на местном уровне. На пути к самостоятельности административно-территориальных единиц возникают определенные трудности и проблемы, в решении которых необходим комплексный подход. В свою очередь, несовершенство нормативно-правовой базы, регламентирующей отдельные вопросы функционирования отдельных территорий Украины, привела к тому, что большинство принимаемых решений на региональном уровне зачастую являются несвоевременными и экономически необоснованными. Наряду с этим, именно территориальные образования несут непосредственную ответственность за социально-экономическое положение региона. В условиях нестабильной экономической среды применение наиболее точных методов прогнозирования, установление реальных плановых показателей способствует более эффективному финансированию широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения.

Актуальность проблемы исследования обусловлена недостатками действующей системы планирования и прогнозирования доходов бюджетов местного самоуправления, которая базируется на вертикальной схеме принятия решений по распределению ресурсов и планированию от достигнутого уровня.

В данной работе объектом исследования выступают местные бюджеты.

Предметом исследования являются экономические отношения, возникающие между местными органами власти, субъектами хозяйствования и населением в процессе формирования и исполнения доходной части бюджета города.

Цель работы состоит в разработке концепции и механизма управления процессом формирования доходов бюджета города, способствующих повышению эффективности функционирования института местного самоуправления

Достижение поставленной цели обусловило необходимость постановки следующих основных задач, которые были решены в ходе исследования:

Выявить проблемы функционирования местных бюджетов в системе социально-экономического развития города;

Дать характеристику элементов системы управления доходами местных бюджетов;

Исследовать действующий механизм управления доходами городского бюджета;

Разработать концепцию управления доходами местного бюджета в условиях развития института местного самоуправления, направленную на создание экономических условий для эффективной организации муниципальной власти и функционирования многоуровневой бюджетной системы на основе внутренних стимулов;

Разработать и апробировать модель управления доходами бюджета города в условиях развития института местного самоуправления с учетом использования различных источников его финансового обеспечения;

Оценить экономический потенциал реализации бюджетной программы города.

При решении вышеперечисленных задач в данной работе нами были использованы такие основные методы эмпирического исследования как сравнение и наблюдение, использовался экономико-статистический и сравнительный анализ, также в работе были использованы методы теоретического исследования, использованы системный и комплексный подходы, что нам позволило обеспечить надежность полученных результатов.

Методологической основой данной работы являются положения общей теории рыночной экономики и финансов, научные труды отечественных ученых-экономистов, в которых освещаются фундаментальные положения и проблемы финансовой обеспеченности воспроизводственного процесса, развития территориальных хозяйственных систем, формирования региональной политики, становление системы местного самоуправления, роли государства в экономике. Были использованы труды таких авторов, как И.В. Буряковского, Василика О.Д., С., Епифанова А.О., Сало И.В., Кравченко В.И., Кириленко О.П. и других авторов, исследовавших проблему, возникающую в процессе управления доходами бюджета города в условиях развития местного самоуправления. Также были использованы Законы Украины, Указы Президента Украины и Постановления Кабинета Министров Украины, нормативные документы Министерства финансов и Государственной налоговой администрации, официальные статистические данные.

Научная новизна данной работы заключается в постановке и решении актуальной задачи управления доходами бюджета города и адаптации модели прогнозирования доходов бюджета к условиям функционирования местного самоуправления.

Научный результат работы: концепция управления доходами бюджета города в условиях развития местного самоуправления, экономическое обоснование несостоятельности применяемого формульного подхода к межбюджетному распределению доходов, модель управления доходами бюджета города в условиях развития института местного самоуправления, модель прогнозирования доходов местного бюджета.

Практическая значимость исследования заключается в том, что предлагаемые механизмы управления могут быть использованы при организации процесса более эффективного управления доходами бюджета города в условиях развития института местного самоуправления.

Магистерская работа состоит из введения, трех разделов, заключения, списка литературы, приложения.

Раздел 1. Теоретические основы управления доходами бюджета города

1.1 Местный бюджет в системе социально-экономического разв и тия города

Экономика представляет собой сложную систему рационального и эффективного использования производственных ресурсов в целях удовлетворения растущих потребностей населения. Это сфера постоянного возобновления хозяйственной деятельности людей по созданию материальных и духовных благ, обеспечивающих удовлетворение разнообразных потребностей.

Ведущее место в системе регулирования экономики государства, создания благоприятной финансовой среды для быстрого развития рыночного отношения, обеспечения макроэкономического равновесия в экономике с уверенностью можно предписать бюджету. Он является неотъемлемой частью рыночного отношения и одновременно важным инструментом реализации государственной политики.

Экономическим механизмом обеспечения постоянного развития региона прежде всего является развитие производственного потенциала, а также эффективное пополнение бюджета, привлечения отечественных и иностранных инвестиций в региональную экономику. В свою очередь, развитие региона, следствием чего является увеличение его доходной части бюджета, не может быть обеспечено без экономического развития его составляющих - городов.

Чтобы окончательно убедится в значимости города, можно привести пример города Донецка, который является областным центром. Только в него было инвестировано 173 389 тыс. долларов США, что составляет 66,8% всех инвестиций, при этом численность Донецка составляет 21,4% населения области..

Сегодня на практике применяют не все возможные варианты экономического развития региона в зависимости от наличия и возможностей наращивания всех видов ресурсов, от состояния политической и социально-экономической ситуации в обществе, а также от уровня эффективности общегосударственной, социальной и экономической политики.

Социальные факторы формирования и использования бюджета в значительной степени обусловлены особенностями воспроизводства рабочей силы и населения города и страны в целом. Именно к социальным факторам и относятся финансовые средства, которые идут на финансирование образования, здоровья, различного вида социально-культурные мероприятия, социальную защиту населения.

Величина общественного фонда потребления, объем и уровень заработной платы различных категорий работающих, размер потребительской корзины, товарооборот коммерческой и государственной торговли - все это является наглядным примером социального характера бюджета.

Бюджету принадлежит важная роль в финансовой системе государства. Через бюджет осуществляется финансирование мероприятий экономического и социального развития, которые имеют общегосударственное значение, а также касаются межгосударственных отношений. С его помощью перераспределяется часть финансовых ресурсов между административно-территориальными единицами Украины с целью усовершенствования структуры общественного производства и обеспечения социальных гарантий населению. Бюджет, конечно же, является важным инструментом государства, через который обеспечивается контроль состояния производства в целом.

На пути развития рыночной среды Украина сейчас преодолевает особенности становления различных адекватных систем, в том числе и бюджетной. На данном этапе развития для ускорения становления экономической системы Украина взяла курс наращивания производства продукции и оказываемых услуг населению, создания благоприятных режимов для инвестирования. Одним из наиболее удачных стимуляторов выступает расширение партнерских отношений, складывающихся между государством и хозяйствующими субъектами. Реализация таких отношений обеспечивается на основе пересмотра взглядов на содержание специальных режимов инвестиционной деятельности, структуру организационно-экономических, правовых и технических мероприятий.

В период экономической нестабильности бюджетное финансирование как форма финансового обеспечения воспроизводственного процесса стало основным инструментом стабилизации. За весь период проведения экономических преобразований сложилась неутешительная ситуация в бюджетной системе Украины. Хронический дефицит государственного бюджета преобразовался в «скрытый» дефицит местных бюджетов. Уже на стадии планирования предусматривается недофинансирование от 40% до 70% расходов . Непоследовательность государственной региональной политики привела к искажению системы территориального выравнивания и снижению эффективности функционирования местных бюджетов, перечень и нормативы закрепленных и регулирующих налогов изменяются в соответствии с Законом Украины «о государственном бюджете на текущий год», что противоречит бюджетному законодательству; доля местных налогов и сборов составляет чуть более 2% доходов региональных бюджетов. Все перечисленные и некоторые другие недоработки привели к ограничению функций местных администраций в управлении региональным воспроизводством, что, на наш взгляд, служит основной причиной затягивания трансформационного процесса в стране.

Наиболее эффективное функционирование региональной экономики осуществляется только путем сочетания всех форм финансовой обеспеченности, с учетом особенностей региональных воспроизводственных пропорций. То есть определяются приоритетные направления финансирования, а также основы использования конкретных источников и методов.

Нынешнему состоянию экономики Украины характерны черты несбалансированности. Налаживание деловой активности - основное условие подъема экономики. В этой связи возрастает роль распределительных отношений, которые получают достаточное развитие в среде государственного регулирования.

Другими словами, та система экономических отношений, которая сложилась в обществе на данный момент в процессе формирования, распределения и использования централизованного денежного фонда страны, предназначенного для удовлетворения общественных потребностей характеризуется такой сложной экономической категорией как бюджет.

Исследования и анализ структуры указанных отношений дает возможность понять экономическое содержание бюджета, глубже обнаружить его роль в распределительных процессах.

Бюджетные отношения в нашей стране отображают содержание государственного бюджета, функционируют в определенных формах - общественных и организационных. И именно благодаря организационным формам становится возможным использование бюджета как инструмента управления экономикой.

На настоящее время организационными формами функционирования бюджетных отношений в Украине являются конкретные виды бюджетов (государственный бюджет, бюджет Автономной Республики (АР) Крым и местные бюджеты). Воплощая внутрибюджетные отношения в указанных формах, государство организовывает бюджетные взаимоотношения по централизации бюджетных ресурсов в распоряжении органов власти, которые наделены правом представлять интересы государства и от его имени осуществлять определенные функции.

С помощью организационных форм государство “выстраивает” внутрибюджетные отношения относительно форм государственного и административно-территориального устройства. Влияя на процессы формообразования бюджетных отношений (путем изменения принципов, методов, способов формирования доходов и расходов, их регулирования и т.п.), государство корректирует установленные бюджетные взаимоотношения, регулирует каналы прохождения бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и обеспечивает управление внутрибюджетными отношениями, а через бюджетные отношения - экономическими процессами.

Таким образом, благодаря организационным формам внутрибюджетных отношений становится возможным использование бюджета для обеспечения межтерриториального распределения общественного продукта, регулирования народнохозяйственных пропорций, управления экономическими процессами на макро- и микроуровне. За годы существования независимого украинского государства произошло становление в значительной мере национальной финансовой системы, особенно одной из ее составляющей - государственных финансов.

На протяжении нескольких последних лет Украина предпринимает определенные усилия в совершенствовании организации и принципов построения бюджетной системы, ее структуры, взаимосвязи между ее звеньями, то есть совершенствует бюджетное устройство государства.

Местные бюджеты как составные звенья консолидированного бюджета являются его неотъемлемой частью. Они как раз и составляют важную часть той совокупности, которая используется для анализа и определения условий регулирования экономического и социального развития государства.

За основу определения местных бюджетов можно брать как территориальный принцип, так и экономические отношения. С развитием экономической науки стали появляться новые подходы к определению понятия «местные бюджеты». На данный момент понятие местного бюджета очень многогранно.

Различные точки зрения и трактования «местного бюджета» многих ученых с течением времени характеризуют это понятие, используя различные подходы. Это, в свою очередь, в дальнейшем помогает производить различного характера анализы, что, конечно же, является положительным фактором для выбора дальнейшей стратегии и тактики развития экономической системы государства.

Существование различных подходов к трактованию понятия местных бюджетов свидетельствует в свою очередь, о роли местных бюджетов в системе государственных финансов. (Табл. 1.1.1)

Как видно из нижеприведенной таблицы, базу местных органов власти и управления, обеспечивая при этом региональные потребности в финансовых ресурсах и доходах, а также в их перераспределении, представляют местные финансы.

Общегосударственные финансы, в свою очередь, призваны обеспечивать потребности общества общенационального характера, отражая при этом интересы государства в целом.

Табл.1.1.1 Система государственных финансов

* в Украине на местном уровне запрещено образование внебюджетных фондов

В соответствии с бюджетном Кодексом Украины (Ст.2, п.1.1) бюджет - это план формирования и использования финансовых ресурсов для обеспечения заданий и функций, которые осуществляются органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым и органами местного самоуправления на протяжении бюджетного периода.. Понятие «бюджеты местного самоуправления» в соответствии со Ст.1, п.1.1 бюджетного Кодекса Украины определяются как бюджеты территориальных обществ сел, поселков, городов и их объединений.

В свою очередь, бюджетная система Украины представляет собой совокупность государственного бюджета и местных бюджетов, которая построена с учетом экономических отношений, государственного и административно-территориальных устройств и урегулирована нормами права (Ст.2, п.1.5) .

В соответствии с Законом Украины “О бюджетной системе Украины” от 29.06.95г. бюджетная система нашего государства состоит из государственного бюджета, бюджета АР Крым и местных бюджетов .

К местным бюджетам в Украине относят: бюджеты областей, городов республиканского подчинения, городов областного подчинения, городов районного подчинения, районов (в городах), сельские и поселковые бюджеты. Бюджетную систему Украины можно представить в виде схемы, отображенной на рис. 1.1.1.

Структура бюджетной системы значительной мерой зависит от государственного устройства страны. Так страна с федеральным устройством имеет федеральный (государственный) бюджеты составных частей федерации (штатов, земель, кантонов, республик), а также местные бюджеты (районов, городов, сел - в зависимости от административного разделения).

Рис.1.1.1 Бюджетная система Украины

Например, в США центральное место принадлежит бюджетам штатов, а общегосударственные функции (оборона, внешние связи, общее управление) удовлетворяются за счет федерального бюджета. В государстве без федерального разделения есть только государственный и местные бюджеты.

В Украине по структуре бюджетная система состоит из республиканского бюджета и бюджетов административно - территориальных единиц. Структура доходов бюджетов Украины можно представить в виде следующей таблицы (Табл.1.1.2)

Отрицательно следует расценивать тенденцию относительно постепенного уменьшения начиная с 2003 года удельного веса доходов, которые приходились на местные бюджеты, -- с 47,5% до 27,9% в 2008 году (табл. 1.1.3).

Табл.1.1.2 Структура бюджетной системы Украины

Это больше, чем в унитарных государствах, но меньше, чем в странах с федеральным устройством, где бюджетные доходы членов федерации и органов местного самоуправления составляют около 60% доходов консолидированных бюджетов.

Табл.1.1.3. Удельный вес местных бюджетов в сводном бюджете Украины (%)

*данные Министерства финансов Украины (без учета Пенсионного фонда Украины)

Тенденция, которая сложилась в Украине, противоречит необходимости возрастания роли местных бюджетов в экономическом и социальном развитии страны и не отвечает потребностям укрепления местного самоуправления. Игнорируется бюджетная автономия региональной власти, и существует значительная зависимость доходной части региональных и местных бюджетов от центра. Роль местных бюджетов зависит от состава и размеров доходных источников, которые поступают в их распоряжение в виде налогов, сборов и платежей. К принятию Бюджетного кодекса они делились на регулируемые (которые на паевой основе распределяются между государственным и местными бюджетами) и закрепленные (которые закреплялись на постоянной основе за местными бюджетами).

Одной из самых важных текущих проблем является значительная эрозия базы налогообложения через многочисленные льготы. В 2006 г. 93% общей суммы льгот из платы за землю составляли льготы, предоставленные законодательством или в соответствии полномочиям Правительства Украины. Если рассматривать поступления в бюджет по источникам за последний год в сводном бюджете, то увеличение поступлений в местные бюджеты увеличилось по следующим источникам доходов : подходный налог с граждан - на 3266,3 млн. грн. или в два раза; плата за землю - на 286,4 млн. грн., или на 26,3%; неналоговые поступления - на 1218,1 млн. грн. или в 3,2 раза.

Потенциальные возможности экономического развития каждого региона по большому счету зависят от его ресурсного потенциала: природных богатств, производственной мощности, квалифицированного персонала и пр.. Ресурсы местных органов власти - лишь часть региональных финансовых ресурсов. Они как раз составляют ту весомую часть в региональных финансовых ресурсах, которые обеспечивают функционирование и развитие какого-либо региона.

1.2 Содержание и характеристика элементов системы управления местными бюджетами

Развитие финансовой системы Украины внесло существенные новации в управление финансовыми ресурсами территориальных общин и их объединений. Этому оказывала содействие демократизация общественного отношения, формирования общественного общества, которое стимулировало внесения изменений в систему управления на местах. Делегирование властных полномочий территориальным органам власти в осуществлении хозяйственного, социального, культурного строительства сопровождалось закреплением за ними необходимых финансовых ресурсов.

Присоединение Украины к Европейской хартии местного самоуправления и ратификация этого акта в 2003 году ускорили процесс демократизации финансовой системы государства через укрепление местных финансов.

Система местных финансов охватывает такие составляющие: местный бюджет, местные налоги и сборы, трансферты, финансы коммунальных предприятий. Самой весомой частью местных финансов являются местные бюджеты. Через них перераспределяется значительная часть ВНП. Так, в Бюджетной резолюции на 2003 год предполагается показать объем местных бюджетов размере до 40% консолидированного бюджета.

Таким образом, перед финансовой наукой и практикой возникает чрезвычайно важная задача -- разработать и внедрить качественно новые подходы к управлению бюджетными финансовыми ресурсами на уровне административно-территориальных единиц.

В решении этой задачи можно выделить два аспекта. Во-первых, обоснование методологических основ управления бюджетными финансовыми ресурсами регионов. Во-вторых, разработку конкретных механизмов реализации поставленных задач в практике управления.

Финансовые ресурсы местных органов власти являются составной частью региональных финансовых ресурсов (Рис 1.2.1).

В публикациях большей частью акцентируется внимание на направлениях усовершенствования технологий и методов работы органов Госказначейства. При этом остаются в тени вопроса межведомственного взаимодействия территориальных органов Госказначейства с финансовыми органами местных госадминистраций. Хотя можно утверждать, что в Украине зарождаются принципиально новые подходы к управлению бюджетными финансовыми ресурсами территорий, которые оказываются в интеграции деятельности местных финансовых органов с территориальными органами Госказначейства.

Прежде чем рассматривать элементы системы управления доходами местных бюджетов, необходимо определиться в самом понятии «управление».

Управление -- это, прежде всего, руководство. К управлению также можно отнести и направление чьей-либо деятельности. Еще одно из общедоступных пониманий управления - это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь цели организации.

Рис. 1.2.1 Формирование муниципальных финансовых ресурсов

Одним из способов управления доходами бюджета является их перспективное планирование. Такое планирование дает возможность определять перспективную потребность в финансовых ресурсах, исходя из намечающихся политических решений.

Финансовое планирование - наиболее важный элемент управления финансами. Объектом такого планирования выступает финансовая деятельность субъектов хозяйственной деятельности и государства, а результатом - составление финансовых планов, смет доходов и расходов административно-территориальных единиц и страны в целом. В таких планах определяются доходы и расходы на соответствующий период, взаимоотношения со всеми отраслями финансовой и кредитной систем по платежам и расчетами.

Как известно, местные бюджеты состоят из доходной и расходной частей. Доходная часть складывается из поступлений в местные бюджеты, которые формируются за счет собственных, определенных законодательными актами, источников и закрепленных общегосударственных налогов, сборов и других общеобязательных платежей.

Состав и объем доходов местных бюджетов, которые определяются Бюджетным Кодексом Украины, формируются согласно объема полномочий соответствующих Советов. Поступления и расходы составляют единый баланс соответствующего бюджета.

Учитывая вышесказанное необходимо учитывать, что между расходами и затратами, также как между доходами и поступлениями есть существенная разница - расходы и доходы являются категориями, регулируемые финансовым правом, в то время как расходы и поступления имеют в себе дополнительные источники и направления использования средств, которые регулируются общественным правом.

С целью достижения целостности бюджетных категорий доходов и расходов, а также для обеспечения взаимосвязи между функциональным предназначением и экономическим характером расходов бюджета Министерством финансов Украины утверждается бюджетная классификация (Ст.2, п.1.1), которая имеет следующие составные части: классификация доходов бюджета; классификация расходов бюджета (в том числе кредитование за вычетом погашения); классификация финансирования бюджета; классификация долга.

Рассмотрим структуру доходов бюджета.

Согласно статье 9 Бюджетного Кодекса Украины доходы бюджета классифицируются по следующим разделам: налоговые поступления; неналоговые поступления; доходы от операций с капиталом; трансферты.

Налоговыми поступлениями считают предусмотренные налоговыми законами Украины общегосударственные и местные налоги, сборы и другие обязательные платежи.

Неналоговыми поступлениями считаются доходы от собственности и предпринимательской деятельности; административные сборы и платежи, доходы от некоммерческой и побочной продажи; поступления от штрафов и финансовых санкций; другие неналоговые поступления.

Трансферты - средства, полученные от других органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым, органов местного самоуправления, других государств или международных организаций на безоплатной и бесповоротной основе.

Общий объем доходов складывается из трех основных составных частей:

Доходы, которые закрепляются за бюджетами местного саморегулирования и учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов или исключения из местного бюджета (Корзина №1). К этим доходам относятся налоги и сборы (обязательные платежи), определенные в ст.64, ст.66 Бюджетного кодекса Украины согласно разграниченных полномочий соответствующих советов;

Собственные доходы местных бюджетов, которые не учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов, определенных в статье 69 Бюджетного Кодекса Украины (Корзина №2);

Межбюджетные трансферты (дотация и субвенция, которые предоставляются бюджетом высшего уровня бюджетам низших уровней).

Тенденция, которая сложилась в Украине, противоречит необходимости возрастания роли местных бюджетов в экономическом и социальном развитии страны и не отвечает потребностям укрепления местного самоуправления. Игнорируется бюджетная автономия региональной власти, и существует значительная зависимость доходной части региональных и местных бюджетов от центра.

Роль местных бюджетов зависит от состава и размеров доходных источников, которые поступают в их распоряжение в виде налогов, сборов и платежей. К принятию Бюджетного кодекса они делились на регулирующие (которые расщеплялись в процентном отношении между государственным и местными бюджетами), закрепленные (которые закреплялись на постоянной основе за местными бюджетами) и собственные. Нередко понятия собственные и закрепленные доходы отождествлялись. Закрепленными считались доходы, которые на стабильной основе полностью или частично передавались к местным бюджетам, а собственными -- те, что возникали вследствие решений органов местного самоуправления.

По нашему мнению, собственными можно считать лишь доходы, которые территориально локализованы, то есть непосредственно зависят от деятельности местных властей, которые в полной мере их контролируют и используют на свое усмотрение. Другими словами, собственными доходами можно считать доходы, поступление которых определяется политикой и деятельностью органов местного самоуправления. Если руководствоваться таким концептуальным подходом к определению состава собственных доходов, то этим требованиям не отвечает ни единый вид доходов местных бюджетов.

Касательно доходов городских (городов областного подчинения), а также районных бюджетов в порядке, на условиях и в границах, указанных законами Украины, зачисляются: налог на прибыль предприятий и организаций коммунальной собственности этого уровня; подоходный налог с граждан в границах, определенной советом народных депутатов высшего уровня; плата за землю в размерах, установленных советом народных депутатов высшего уровня; налог на недвижимое имущество граждан; местные налоги и сборы; часть доходов от приватизации государственного имущества, которая определена советом народных депутатов высшего уровня; поступления от аренды целевых имущественных комплексов, которые находятся в коммунальной собственности этого уровня; отчисления, дотации и субвенции, полученные из бюджета высшего уровня.

Доходы районных городских бюджетов практически ни чем не отличаются от доходов районных бюджетов.

Доходы городских (городов районного подчинения) поселковых и сельских бюджетов также устанавливается в зависимости от налога на прибыль предприятий и организаций коммунальной собственности этого уровня; подоходного налога с граждан в процентах отчислений; платы за землю в размерах, предусмотренных законодательством; местных налогов и сборов, а также отчислений, дотаций, субвенций, полученных из бюджета высшего уровня; других поступлений.

Если взять отдельно доходную часть местного бюджета, то в ней видно отображение результатов работы предприятий, организаций и других субъектов хозяйствования, которые существуют на данной территории. Масштабы их деятельности и размеры доходов - это та часть, которая мобилизуется в доходы местных бюджетов с помощью налогов, сборов и других обязательных платежей.

На формирование местных бюджетов оказывает уровень доходов населения, которые также являются плательщиком налога. Важность этого источника доходов возрастает в условиях развития предпринимательской деятельности общества. Так, в структуре доходов общего фонда местного бюджета на 2008 год большую часть составлял подоходный налог .

Министерство финансов Украины предоставляет Совету министров Автономной Республики Крым, местным государственным администрациям и исполнительным органам соответствующих советов особенности составления расчетов к проектам бюджетов на следующий бюджетный период. Совет министров Автономной Республики Крым, местные государственные администрации и исполнительные органы соответствующих советов обязаны предоставлять необходимую информацию: Министерству финансов Украины - для проведения расчетов объема межбюджетных трансфертов и других показателей; Верховной Раде Украины - для проверки достоверности этих расчетов.

В соответствии с типовой формой бюджетных запросов, определенной Министерством финансов Украины, и соответственно статье 34 этого Кодекса и с учетом особенностей составления проектов местных бюджетов, местные финансовые органы разрабатывают и доводят к сведенью главных распорядителей бюджетных средств инструкции по подготовке бюджетных запросов.

Разработанный проект решения о местном бюджете затем выносится на рассмотрение отраслевых и бюджетных комиссий. После рассмотрения и обсуждения комиссии высказывают свои замечания и рекомендации относительно предлагаемого проекта бюджета, которые должны быть приняты местными финансовыми органами ко вниманию вместе с внесением соответствующих изменений. В случае несогласия финансового органа с отмеченными замечаниями на рассмотрение сессии соответствующего Совета выносятся вместе с проектом решения о местном бюджете замечания бюджетной комиссии, о чем докладывает председатель этой комиссии. После рассмотрения, обсуждения замечаний и доклада руководителем местного финансового органа, исключительно сессии соответствующего совета предоставлено право принятия окончательного варианта решения о местном бюджете.

Решением о местном бюджете определяются: общая сумма доходов и расходов (с разделением на общий и специальные фонды), а также разделением расходов на текущие и капитальные; предельный объем годового дефицита (профицита) местного бюджета в будущем бюджетном периоде; бюджетные распоряжения главным распорядителям средств по функциональной бюджетной классификации; доходы бюджета по бюджетной классификации; бюджетные назначения межбюджетных трансфертов; дополнительные положения, которые регламентируют процесс исполнения бюджета.

После утверждения сессией соответствующего Совета решения о местном бюджете для осуществления программ, которые проводятся за счет средств бюджета, бюджетные ассигнования предоставляются распорядителям бюджетных средств. По объемам предоставляемых прав распорядители бюджетных средств делятся на главных распорядителей бюджетных средств (ст. 21-22 Бюджетного Кодекса Украины) и распорядителей бюджетных средств низшего уровня. После этого главный распорядитель бюджетных средств:

Разрабатывает на основании плана деятельности проект сметы и бюджетные вопросы, и предоставляет их местному финансовому органу;

Получает бюджетные назначения путем их утверждения в решении о местном бюджете, доводит в установленном порядке до распорядителей бюджетных средств низшего уровня (получателе денежных средств) ведомостей об объемах ассигнований, обеспечивает управление бюджетными ассигнованиями;

Утверждает сметы распорядителей бюджетных средств низшего уровня, если другое не предусмотрено законодательством;

Осуществляет внутренний контроль за полнотой поступлений, полученных распорядителями бюджетных средств низшего уровня и получателями бюджетных средств, и расходования ими бюджетных средств.

Получает отчеты об использовании средств от распорядителей бюджетных средств низшего уровня и получателей бюджетных средств и анализирует эффективность использования ими бюджетных средств.

Бюджетные средства направляются на государственное управление, народное хозяйство, социально - культурные мероприятия, оборону, поддержку и развитие науки. Государственный бюджет и местные бюджеты всех уровней составляют финансовую основу для объединения общегосударственных и региональных интересов.

Центральное место бюджета в финансовой системе, прежде всего, объясняется тем, что с его помощью перераспределяется значительная часть национального дохода. В странах с развитой рыночной экономикой через бюджет перераспределяется почти половина национального дохода.

В соответствии с действующими в Украине законодательными актами в основу функционирования бюджетной системы заложены два важных принципа. Первый - это разделение компетенций между уровнями бюджета. Это дает возможность органам государственной власти любого уровня маневрировать собственными и привлеченными в доходную часть бюджета источниками для совершения социально - экономических мероприятий. Второй принцип - обеспечение единой правовой базы, единой формы бюджетной документации при предоставлении (получении) необходимой статистической и бюджетной информации.

Бюджетная система основывается на взаимосвязи бюджетов всех уровней, что происходит при помощи использования регулируемых доходных источников, создания целевых и региональных бюджетных фондов, их частичного перераспределения. Это важное положение реализуется через систему налогов, которые регулируют объемы поступлений финансовых ресурсов, между государством и его регионами, а также в целом по территории Украины. Необходимость такой системы возникает в результате того, что в рамках страны существует разница в финансовой обеспеченности регионов как последствие ряда объективных причин, связанных с их экономическим и географическим положением. Независимость бюджетов обеспечивается присутствием источников доходов и затрат и правом выбирать направление их использования.

1.3 Концепция управления доходами бюджета города в условиях развития института местного самоуправления

Концепция управления состоит в определении и выражении взглядов на процессы планирования, организации, мотивации и контроля, необходимых для формулирования и достижения целей организации.

Относительно целостной концепции формирования бюджета города можно сказать то, что она должна формироваться на основании системы экономических принципов и критериев распределения функциональных полномочий внутри органов местного самоуправления, что позволит создать экономические условия для эффективной организации муниципальной власти и функционирования многоуровневой бюджетной системы на основе внутренних стимулов.

Основу финансовой базы местных органов власти, как известно, представляют доходные поступления в местные бюджеты, которые закрепляют их экономическую самостоятельность, активизируют хозяйственную деятельность, дают возможность местным органам власти развивать инфраструктуру на подведомственный территории, расширять экономический потенциал региона.

С течением времени формы и методы бюджетной работы и бюджетного планирования изменяются, но бюджет всегда остается объективной необходимостью.

Бюджетной системе Украины присуще наличие разнообразных бюджетов, а поэтому регулирование их в условиях рыночной экономики - очень сложный процесс. Для удобства можно выделить четыре формы регулирования бюджетов: централизованная, осуществляемая Минфином с целью выравнивания возможностей получения доходов и финансирования расходов всеми местными органами государства; децентрализованная, основой которой является финансовая самостоятельность местных советов; обеспечение источниками доходов всех составляющих бюджетной системы; обеспечение бюджетным финансированием всех отраслей народного хозяйства.

В Верховной Раде на государственном и муниципальном уровне ведутся споры относительно централизованной и децентрализованной форм регулирования доходов местных бюджетов.

Децентрализация тесно связана с организацией системы государственного управления. Она оказывает содействие построению эффективных взаимоотношений между центральным правительством и органами управления на локальном уровне.

Еще в 1924 году польский исследователь Куманецкий в своей работе "Централизм и децентрализация" отмечал, что ведущая идея децентрализации состоит в передачи органам местного самоуправления компетенции для решения вопросов, связанных с местными потребностями. В середине XIX столетия подобных взглядов придерживался немецкий экономист Умпфенбах: "Местные интересы намного лучше могут быть оценены на местах, чем центральной властью, которая удовлетворяет последние за высшую цену, чем при обеспечении их местной властью". Мысль этих исследователей разделял и известный русской финансист начала XX столетия Д..Боголепов. Он сделал следующее замечание: «кроме тех функций, которые государство выполняет как единое целое, в каждой ее части существует целый ряд: потребностей, которые не имеют общегосударственного интереса, но есть существенно важными для отдельной территории». С одной стороны, обеспечить удовлетворение таких интересов государство не в силах. С другой -- на местах лучше знают потребности и вкус населения, поэтому передача отдельных функций государства на локальный уровень оказывает содействие удовлетворению интересов жителей отдельных территорий.

Приведенное выше свидетельствует, что большинство исследователей, под децентрализацией понимали расширение прав и компетенции местных органов управления в решении вопросов локального значения.

Распределение функций управления между государством и местными органами должно отвечать принципу целесообразности: ту или иную задачу нужно относить к компетенции того уровня управления, которое лучше и экономнее может его выполнить. Следует различать круг действий органов местного самоуправления: порученные государством -- в виде децентрализации его управления, и собственный местный.

Правительство страны рассматривает децентрализованный принцип регулирования доходов местных бюджетов как принцип будущего, беря за пример развитие западных стран, в частности США.

Но для воплощения в жизнь такой системы необходимы многие условия стабильности развития регионов, выделения их в самостоятельные, имеющие свою политику развития, территориальные единицы. Финансовые средства, в основном, как и раньше, накапливаются в государственном бюджете как общегосударственные налоги и обязательные платежи, «хозяином» которых является Верховная Рада Украины, которая распределяет эти средства между государством и местными органами управления в виде отчисления. Нестабильное положение с финансами не дает возможности установить стабильные нормативы отчислений в местные бюджеты от общегосударственных налогов и обязательных платежей.

Для самостоятельного утверждения бюджетов необходимо, чтобы каждый совет народных депутатов имел в перспективы не только свои, закрепленные за ними доходы, но и размеры отчислений от общегосударственных доходов и налогов.

Сущность саморегулирования упрощенно можно представить такой схемой: местная администрация самостоятельно, не нарушая действующего законодательства, решает все вопросы, которые касаются организации местной жизни.

Современное демократическое государство должно не только определять возможность существования в ней местного саморегулирования, а всячески поддерживать его дальнейшее развитие, поскольку без последнего не возможно представить реальность существования общества вообще. Собственно такой подход к местному саморегулированию и предусмотрен в законопроекте, который рассматривается Верховной Радой Украины.

Помимо прогнозирования и планирования доходной части местного бюджета необходимо уметь правильно планировать распределение ресурсов с учетом макроэкономической политики (Рис. 1.3.1)

Помимо такого планирования нужно учитывать и рациональное использование ресурсов (выполнение бюджета), что в свою очередь предполагает использование определенных методов при формировании доходов местного бюджета (табл. 1.3.1).

Табл. 1.3.1 Методы формирования местных доходов

Рис. 1.3.1 Планирование бюджета на макроэкономическом уровне

Таким образом, перед финансовой наукой и практикой возникает чрезвычайно важная задача -- разработать и внедрить качественно новые подходы к управлению бюджетными финансовыми ресурсами на уровне административно-территориальных единиц. В решении этой задачи можно выделить два аспекта. Во-первых, обоснования методологических основ управления бюджетными финансовыми ресурсами регионов. Во-вторых, разработку конкретных механизмов реализации поставленных задач в практике управления

Финансовое планирование и прогнозирование - являются панацеей от всех проблем органов местного саморегулирования. Оно также имеет ограничения относительно сферы и возможности использования, которые необходимо учитывать еще перед началом создания системы финансового планирования и прогнозирования.

Для прогнозирования местных доходов города, необходимо: определить источники доходов, на основании которых будут складываться прогнозы; собрать исторические данные по каждому источнику дохода - фактических доход по каждому источнику за 5 последних лет, описание источника дохода и его законодательной и нормативной базы. При этом нужно обратить внимание на то, чтобы сумма отдельных доходов приравнивалась фактической общей сумме доходов в конце года. Затем пересмотреть действия на предмет исключения всех дискреционных изменений расценок, изменения базы налогообложения, и других разовых действий; проанализировать данные и характеристики источника доходов для определения наиболее применимой методики прогнозирования; выбрать наиболее подходящий метод прогнозирования и использовать его.

Одним из основных принципов формирования бюджетных взаимосвязей между государством и местным самоуправлением на 2009 год являлось четкое распределение на стабильной основе финансовых ресурсов между государственным и местным бюджетами. Начиная с 2009 года за местными бюджетами закреплены доходные источники, обеспечивающие их систематическое поступление исключительно в денежной форме. Главным из них является подоходный налог - 63,6% от общей суммы закрепленных и собственных поступлений в бюджете 2009 года . Кроме того, ст.66 Бюджетного кодекса определяет доходы бюджета Автономной республики Крым, областных и районных бюджетов.

На данный момент очень важным является повышение части собственных доходов местных бюджетов. Этому должна, в свою очередь, благоприятствовать развитая система местных налогов и сборов. Ставкам налогов и сборов нужно уделять особое внимание. Этот вид платежей, как говорилось выше, является основным источником собственных поступлений.

Поэтому, для обеспечения максимального поступления местных налогов и сборов необходимо учитывать следующее: недопущение задолженности бюджета по коммунальному налогу; увеличение поступлений рыночного сбора; увеличение сбора за парковку автомобилей. В свою очередь, необходимо создать соответствующие условия для повышения ставок сборов.

В структуре налоговой системы Украины необходимо выделить общие налоги, которые разделяются между государственными и местными бюджетами, и установить долгосрочные стабильные нормативные отчисления от этих налогов.

В последние годы Украина была свидетелем постепенного перехода от старой системы финансирования местных бюджетов, которая в большей степени строилась на разделении налогов, параметры которой изменялись из года в год к более прозрачной системе закрепления налогов за определенными уровнями бюджетов, а также применения трансфертов выравнивания, которые предоставляются из государственного бюджета для финансирования расходных потребностей.

Бюджетный Кодекс закрепляет подоходный налог с граждан, отдельные виды государственной пошлины и платы за регистрацию субъектов предпринимательской деятельности и лицензии, а также часть единого налога малых предприятий для местных бюджетов. Все другие общегосударственные налоги, в частности, НДС, акцизные сборы и налог на прибыль предприятий закреплены за государственным бюджетом. Одновременно Бюджетный Кодекс вводит прозрачную формульную систему дотаций выравнивания, которые предоставляются местным бюджетам.

Вопреки тому, что политическое решение о распределении уже реализовано в форме Бюджетного кодекса, и в дальнейшем приходится слышать критику такого распределения налогов и предложения возвратиться к практике изначального применения разделения основных общегосударственных налогов.

Приверженцы этой идеи считают, что это позволит увеличить финансовую базу местного самоуправления, и тем самым уменьшить зависимость местных органов власти от центрального правительства. В частности, звучат предложения предоставить статус регулирующих налогов НДС и налога на прибыль предприятий, которые, начиная соответственно с 2004 и с 2007 гг., были закреплены за государственным бюджетом (за исключением бюджетов городов Киева и Севастополя, к которым применяется отдельный порядок).

Практика показывает, что разделение основных общегосударственных налогов и сборов, таких как НДС, налог на прибыль предприятий и акциз не разрешает ясно и четко решить проблему увеличения собственной базы налогообложения.

Вместе с тем, оно порождает дополнительные проблемы, которые отрицательно сказываются на объеме поступлений, в частности местных бюджетов, и экономическому развитию всей страны. Вместе с тем, есть другие налоги, базу и ставки которых уполномочено определять центральное правительство, но тем не менее которые целесообразнее было бы закрепить за местными бюджетами.

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что при выборе других общегосударственных налогов, которые могут быть закреплены за местными бюджетами, или при внедрении новых налогов следует руководствоваться следующими принципами:

Налоги не должны легко экспортироваться вне границы территории, на которой они собираются, так как в противном случае местные органы власти не будут ощущать себя ответственными за них;

База налогообложения должна быть относительно равномерно распределена между регионами, что будет создавать равные возможности получения поступлений в разных регионах и достаточно большой, чтобы удовлетворять расходные потребности местных бюджетов;

Налог должен взиматься из не весьма мобильных факторов, так как в другом случае налогоплательщики будут перемещаться из регионов с сравнительно большой базой налогообложения к регионам с относительно небольшой базой налогообложения;

Подобные документы

Местный бюджет в системе социально-экономического развития города. Анализ межтерриториального регулирования доходов. Оценка экономического потенциала реализации бюджетной программы города. Характеристика элементов системы управления местными бюджетами.

дипломная работа , добавлен 23.07.2009


Особенности построения федеративного государства, их влияние на организацию государственных и муниципальных финансов. Формирование и использование средств регионального бюджета на примере Самарской области в сравнении с Белгородской и Смоленской областью.

курсовая работа , добавлен 16.02.2015


Состав и структура муниципальных финансов. Местный бюджет как главная финансовая база органов власти. Анализ формирования и использования муниципальных финансов на примере г. Бишкек. Бюджетный процесс в условиях проведения реформы местного самоуправления.

дипломная работа , добавлен 16.05.2015


Сущность, функции и принципы государственных и муниципальных финансов. Анализ формирования доходов и расходов бюджета города Москвы. Дефицит бюджета г. Москвы и его покрытие. Особенности развития финансово-бюджетной политики города в современных условиях.

курсовая работа , добавлен 13.02.2016


Социально-экономическое содержание и сущность местного бюджета. Специфика бюджетного процесса в муниципальном образовании. Формирование доходной и исполнение расходной частей местного бюджета на примере города Грозный. Финансирование молодежной политики.

дипломная работа , добавлен 23.09.2014


Понятие и общая характеристика учреждений. Анализ государственных и муниципальных финансов в финансовой системе РФ на примере государственного бюджетного учреждения "Центр занятости населения города Бузулука". Управление государственными финансами.

дипломная работа , добавлен 13.06.2014


Сущность государственных финансов: теоретические аспекты и структура. Нормативно-правовое обеспечение государственных финансов. Бюджетная система и бюджетное устройство Украины, доходы и расходы ее государственного бюджета. Государственные целевые фонды.

дипломная работа , добавлен 31.05.2010


Экономическая сущность бюджета. Изучение финансовых отношений государства на федеральном, региональном и местном уровнях с компаниями. Формирование и использование централизованных фондов денежных ресурсов. Принципы организации бюджетной системы в России.

презентация , добавлен 22.10.2014


Развитие понятий "бюджет" и "бюджетная система" в теории финансов. Государственный бюджет как элемент экономической политики государства. Бюджетная система России. Доходы и расходы государственного бюджета, их сбалансированность и проблемы исполнения.

Организация бюджетной системы, ее структура и принципы построения связаны с понятием бюджетного устройства. Бюджетное устройство включает бюджетную систему и принципы ее построения (схема 6.1). Кроме того, непосредственно связаны с бюджетным устройством и могут изучаться в качестве раздела бюджетного устройства межбюджетные отношения, т. е. отношения по предоставлению финансовой помощи и выравниванию уровня обеспеченности бюджетов достаточным объемом доходов для реализации компетенций.

Согласно легальному определению бюджетная система - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ , местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

В целом бюджетная система может пониматься двояко. Во-первых, под ней подразумеваются отношения, связанные с бюджетом, включая доходы, расходы , полномочия участников бюджетного процесса , а также межбюджетные отношения и др. За пределами бюджетной системы в этом случае (не всегда) остается бюджетный процесс, а также правовое регулирование ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Такой подход, характерный для экономических исследований, можно назвать макросистемным, так как здесь понятие бюджетной системы расширяется до понятия всех государственных финансов , зачастую включая налоговую систему и децентрализованные финансы.

Отчасти разрешил данную коллизию Конституционный Суд РФ , указав на ключевое значение принципа единства государственной власти и целостности государства. Конституционный Суд РФ неоднократно озвучивал следующую позицию: бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты не существуют изолированно, а являются частью финансовой системы Российской Федерации.

Очевидно, что исключение местных бюджетов из бюджетной системы Российской Федерации привело бы к ситуации, когда в государстве одновременно существовало бы неопределенное количество бюджетных систем, что означало бы разрушение сложившегося и устоявшегося на протяжении десятков лет порядка и угрозу экономической безопасности России (схема 6.4).

Федеративной модели бюджетной системы предшествовала модель государственного бюджета, примером которой может служить бюджетная система Союза ССР. В настоящее время государственный бюджет сохранился в Китайской Народной Республике, Республике Беларусь. В Союзе ССР в течение нескольких десятков лет в рамках единого государственного бюджета объединялись союзный (центральный) бюджет, государственные бюджеты союзных республик в составе СССР и бюджет социального страхования (предшественник современных государственных внебюджетных фондов). Государственные бюджеты республик в составе СССР делились на республиканские (центральные) и областные, районные, поселковые и другие бюджеты в соответствии с административно-территориальным делением. Единый государственный бюджет позволял балансировать доходы и расходы между всеми входящими в его состав бюджетами, что исключало их дефицит и споры, связанные с межбюджетными отношениями (схема 6.5).

После развала Союза ССР были упразднены государственный и союзный бюджеты, а роль балансирующего центра взял на себя федеральный бюджет, будучи изначально по своей природе республиканским (центральным) бюджетом.

Количество уровней бюджетной системы в любой модели, как правило, связано с административно-территориальным устройством государства.

Федеративная Республика Германия является федеративным государством и имеет сходную с Российской Федерацией бюджетную систему, где есть федеральный бюджет, бюджеты регионов (земель), составляющих Федерацию, и местные бюджеты.

Китай при унитарном устройстве имеет бюджеты пяти иерархических уровней: 1) бюджет центрального правительства (государственный); 2) бюджеты провинций, а также бюджеты автономных районов и муниципалитетов, подчиненных непосредственно центральному правительству; 3) бюджеты городов, имеющих административно-территориальное деление на районы и префектуры; 4) бюджеты уездов и городов, не имеющих административно-территориального деления на районы и префектуры; 5) бюджеты поселков, национальных поселков и небольших городов.

В первоначальный период развития бюджетной системы Российской Федерации существовало значительное количество целевых бюджетных фондов, которые были созданы для решения определенных государственных задач. До 2001 г. в Российской Федерации существовали:

• Федеральный дорожный фонд Российской Федерации;
• Федеральный экологический фонд Российской Федерации;
• Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;
• Фонд управления , изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов;
• Федеральный фонд Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции;
• Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов;
• Государственный фонд борьбы с преступностью ;
• Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации;
• Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии;
• Фонд по охране озера Байкал;
• иные.

Данные фонды определялись как целевые бюджетные фонды, которые образуются в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов и должны использоваться на цели, соответствующие назначению целевых фондов.

Неограниченным было и число целевых бюджетных фондов на уровне субъектов РФ .

На региональном уровне в разное время создавались внебюджетные и бюджетные фонды в целях реализации планов жилищного строительства, дорожного строительства, инвестирования по направлениям социально-экономического развития, поддержки малого и среднего предпринимательства, природоохранных и экономических мероприятий, поддержки и развития социальной инфраструктуры и социальной защиты низкооплачиваемых слоев населения.

Средства региональных внебюджетных фондов формировались за счет:

• процентов по целевым ссудам;
• платы за оказание разного рода услуг;
• установленных законодательством субъекта РФ обязательных отчислений;
• добровольных имущественных взносов;
• специальных штрафов за загрязнение окружающей среды;
• сборов с отдельных категорий участников экономической деятельности, иных сумм.

В одних случаях государственные бюджетные и внебюджетные фонды субъектов РФ являлись частью расходов и доходов регионального бюджета, в других - представляли собой самостоятельную некоммерческую организацию . Например, согласно Закону Республики Ингушетия «О государственных внебюджетных фондах Республики Ингушетия» государственными внебюджетными фондами Республики Ингушетия являются не имеющие членства некоммерческие организации, учреждаемые органами государственной власти .

С 2001 г. вышеперечисленные целевые бюджетные фонды в Российской Федерации были ликвидированы. Однако с 2002 г. они появились вновь. Отличием этих фондов от существующих ранее являлось то, что они были направлены не на развитие отдельных направлений и отраслей народного хозяйства, а на регулирование межбюджетных отношений.

При этом следует заметить, что целевые бюджетные фонды в некоторых областях проявили заметную жизнеспособность. В частности, это дорожные фонды, средства которых направлены на финансирование затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования. В настоящее время дорожный фонд - часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов. Расходы на дорожное хозяйство (на федеральном уровне) осуществлялись и через бюджетные ассигнования, предусмотренные Федеральному дорожному агентству. Другой пример касается созданной в 2008 г. государственной корпорации Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства, срок существования которой ограничен законом.

С 2002 г. в Российской Федерации появились такие бюджетные фонды, как Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (образуется из дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ), Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития.

С 2006 г. в составе федерального бюджета были образованы Инвестиционный фонд Российской Федерации и инвестиционные фонды субъектов РФ - как часть средств бюджетов, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.

С 2003 г. появился бюджетный фонд нового вида - Стабилизационный фонд, который в отличие от резервных фондов Президента Российской Федерации , Правительства Российской Федерации , высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, местных администраций можно назвать резервным фондом всего государства . На базе Стабилизационного фонда были созданы Резервный фонд Российской Федерации и Фонд национального благосостояния (Фонд будущих поколений).

Стабилизационный фонд Российской Федерации представлял собой часть средств федерального бюджета, которые аккумулировались за счет превышения цены на нефть над ее базовой ценой, подлежал обособленному учету , управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета, т. е. вместе с заменившими его Резервным фондом и Фондом будущих поколений, безусловно, может быть отнесен к типу суверенных фондов, которые заслуживают особого рассмотрения.

Суверенные фонды

Термин «суверенный фонд благосостояния» был введен в научный оборот в 2005 г. А. Розановым, который определил такие фонды методом исключения: принадлежащие государствам активы, не являющиеся государственными пенсионными фондами или резервными активами, поддерживающие национальные валюты.

Суверенные фонды не являются также государственными международными золотовалютными резервами и инвестиционными фондами (прямых инвестиций , взаимными фондами, хедж-фондами и др.)575.

Выделяются следующие признаки суверенных фондов: активы фондов находятся в государственной собственности ; они обособлены от иных государственных активов и обязательств (признак «суверенности»); фонды созданы для достижения различных публичных целей (например, страхование от рисков кризисных явлений в экономике , избавление от нежелательной ликвидности, сбережение средств для будущих поколений); деятельность по управлению фондами не связана с осуществлением денежно-кредитной и валютной политики, управлением публичными пенсионными фондами. Кроме того, фонды формируются при помощи определенного набора источников (например, профицит платежного баланса, поступления от экспорта определенных товаров и т. д.).

Считается, что первые суверенные фонды появились в американском штате Техас, где в 1854 г. был основан фонд в целях финансирования государственного начального и среднего образования, который формировался за счет поступлений от аренды земель штата. В 1876 г. был создан резервный фонд для финансирования образования в университетах штата (в особенности в Техасском университете агрокультуры и машиностроения), который существует и по сей день; управление им осуществляет основанная в 1996 г. управляющая компания Университета Техас.

Появлению суверенных фондов способствовали открытия и разработка месторождений нефти, а затем и других полезных ископаемых, и первыми источниками их формирования были доходы от экспорта природных ресурсов: нефти (Кувейт, штат США Аляска, Норвегия, Венесуэла, Оман), меди (Чили), фосфатов (Кирибати)580, алмазов (Ботсвана). Впоследствии суверенные фонды, формируемые посредством таких источников, получили название «сырьевых».

Документом международной рабочей группы по подготовке свода общепринятых принципов и практик деятельности суверенных фондов МВФ, получившим известность как «Принципы Сантьяго», суверенные фонды определены как специализированные инвестиционные фонды или структуры, находящиеся в собственности сектора государственного управления . Создаваемые в целях достижения макроэкономической стабильности и повышения качества управления государственными финансами, такие фонды владеют и управляют активами для выполнения финансовых задач и реализуют инвестиционные стратегии, включающие инвестирование в зарубежные финансовые активы.

Источниками формирования суверенных фондов обычно выступают профицит платежного баланса, государственные операции с иностранной валютой, поступления от приватизации , бюджетный профицит и доходы от товарного экспорта биржевых товаров. Они представляют собой разнородную группу, состоящую из бюджетных стабилизационных фондов, сберегательных фондов, корпораций по инвестированию резервов, фондов развития и пенсионных резервных фондов без прямых пенсионных обязательств.

По источникам образования суверенные фонды делятся на товарные, или сырьевые (commodity-based funds), и нетоварные, или несырьевые (non-commodity-based funds), фонды, получающие активы из валютных резервов государства. В качестве особой разновидности выделяют суверенные фонды, финансируемые за счет прибыли от добычи природных невозобновляемых ресурсов (non-renewable resource funds) 583. Несырьевые суверенные фонды, формируемые за счет профицита государственного бюджета и дополнительных источников (например, приватизации), малочисленны в сравнении с сырьевыми (Сингапур, Малайзия, Китай, Новая Зеландия, Австралия и т. д.) (схема 6.13).

По основным целям деятельности суверенные фонды подразделяются на:

• стабилизационные фонды, создаваемые государствами, богатыми природными ресурсами;
• сберегательные фонды, распределяющие накопленные материальные ценности между поколениями;
• резервные инвестиционные корпорации для снижения издержек от сохранения резервов или реализации инвестиционной политики с высокой доходностью;
• фонды развития, создаваемые для финансирования приоритетных социально-экономических проектов;
• резервные пенсионные фонды, имеющие пенсионные или какие-либо неопределенные обязательства на государственном балансе.

Суверенные фонды могут также рассматриваться как субъекты международных инвестиционных отношений. С этой точки зрения особое значение имеет проблема защищенности инвестиций суверенных фондов от претензий, возникающих из государственных заимствований, как ключевое условие их функционирования. В этом смысле их международный статус напоминает статус золотовалютных резервов.

По правовым основаниям деятельности можно выделить суверенные фонды: действующие на основании законов (большинство, например, в Австралии, Норвегии, провинции Альберта (Канада), Сан-Томе и Принсипи, Восточном Тиморе и Российской Федерации); действующие на основании указов глав государств (Азербайджан, Казахстан). Для создания постоянного резервного фонда Аляски были внесены изменения в конституцию .

По организационно-правовой форме суверенные фонды могут быть:

• независимыми юридическими лицами (Государственный нефтяной фонд Азербайджана, Инвестиционное управление Кувейта, Корейская инвестиционная корпорация, Инвестиционное управление Катара и Инвестиционное управление Абу-Даби в ОАЭ, Инвестиционное агентство Брунея, Национальный пенсионный резервный фонд Ирландии, Фонд будущего Австралии);
• государственными корпорациями, деятельность которых регламентирована законом (Государственная инвестиционная корпорация и компания Темасек (Temasek) в Сингапуре, Китайская инвестиционная корпорация);
• отдельными денежными счетами, принадлежащими правительству, без образования юридического лица (Государственный пенсионный фонд «Глобальный» Норвегии, Резервный фонд и Фонд национального благосостояния в Российской Федерации).

Наконец, с точки зрения интеграции в бюджетную систему суверенные фонды могут быть входящими в состав государственного (центрального, национального, федерального) бюджета (Норвегия, Казахстан и Российская Федерация) и внебюджетными (Азербайджан)584.

Отчеты фондов, их достоверность должны подтверждаться независимым внешним аудитором из частного сектора или органом государственного финансового контроля (в Российской Федерации это Счетная палата, в провинции Альберта Канады - Генеральный ревизор).

Существуют и иные дополнительные основания классификации суверенных фондов.

Появление суверенных фондов в Российской Федерации ведет отсчет с Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2001 г., согласно которому «…часть бюджета должна строиться на источниках доходов, связанных с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой. Она может формировать резерв для обеспечения стабильного развития в менее благоприятные годы, а также для решения масштабных стратегических задач. По этой части возможны и должны обсуждаться и поправки, и замечания. Полагаю, что такого рода разделение бюджета позволит предотвратить проедание дополнительных доходов».

В 2004 г. в Бюджетный кодекс РФ была введена новая глава 13.1 «Стабилизационный фонд Российской Федерации» (далее также - Фонд), которая раскрывала понятие Стабилизационного фонда РФ, порядок его формирования и использования средств, порядок управления, учет и отчетность по операциям со средствами Фонда. Стабилизационный фонд РФ являлся частью федерального бюджета, но подлежал уже обособленному учету. Его формирование происходило за счет дополнительных доходов федерального бюджета, образуемых в результате превышения цены на нефть сырую марки «Юралс» над ее базовой ценой и остатков средств федерального бюджета на начало финансового года. Средства Стабилизационного фонда РФ могли использоваться на финансирование дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой, если накопленный объем Фонда превышал 500 млрд руб. Объемы использования средств Фонда определялись федеральным законом о бюджете на соответствующий финансовый год. В 2005 г. часть средств была направлена на погашение внешних долгов Российской Федерации и покрытие дефицита Пенсионного фонда.

В 2008 г. Стабилизационный фонд был преобразован в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (в первой редакции - Фонд будущих поколений)589. Резервный фонд создавался с целью минимизации рисков российской экономики в случае резкого падения цен на энергоносители на мировых рынках , а Фонд национального благосостояния - с целью обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации и сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ.

Резервный фонд формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств фонда не достигает его нормативной величины.

Фонд национального благосостояния формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает его нормативной величины. Можно сказать, что Резервный фонд и Фонд национального благосостояния представляют собой сообщающиеся сосуды: при избытке доходов Резервного фонда его часть переходит в Фонд национального благосостояния (схема 6.14).

Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов, номинированных в разрешенной иностранной валюте (долларах США, евро, фунтах стерлингов, австралийских долларах, канадских долларах, швейцарских франках и иенах):

• депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях и в Банке России .

Средства Фонда национального благосостояния могут размещаться в разрешенную иностранную валюту и следующие виды финансовых активов:

• долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;
• долговые обязательства международных финансовых организаций;
• депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях, в Банке России, государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»;
• долговые обязательства и акции юридических лиц, в том числе российские ценные бумаги ;
• паи (доли участия) инвестиционных фондов;
• субординированные депозиты в российских кредитных организациях и субординированные облигации российских кредитных организаций, связанные с финансированием проектов, на основании распоряжений Правительства Российской Федерации.

Основные функции, связанные с принятием управленческих решений, осуществляет Минфин России, тогда как Банк России выполняет техническую работу, связанную с обеспечением их реализации. Средства нефтегазовых доходов федерального бюджета, Резервного фонда и Фонда национального благосостояния учитываются на отдельных счетах, открытых Казначейству России в Банке России на основании договора банковского счета (схема 6.15).

Одним из инструментов бюджетной политики, связанной с регулированием суверенных фондов в Российской Федерации, является так называемое бюджетное правило. Оно представляет собой закрепленную в БК РФ цену отсечения как ориентир для направления доходов на расходы и сбережения в суверенные фонды или, наоборот, из суверенных фондов - на расходы бюджета.

Бюджетное правило относится к категории инструментов бюджетной политики, именуемых фискальными правилами (numerical fiscal rules), которые можно определить как долгосрочные ограничения на фискальную политику государства, устанавливающие предельные количественные значения для определенных макроэкономических показателей.

Способы регулирования межбюджетных отношений

Первым направлением межбюджетного регулирования является правильное (в соответствии с принципом субсидиарности) распределение источников доходов и компетенции по расходам между центром и регионами.

Второе направление межбюджетного регулирования - предоставление финансовой помощи, которое должно осуществляться по прозрачной и объективной методике в определенных законом случаях и формах.

Финансовая помощь, предоставляемая, как правило, из бюджетов вышестоящего уровня - нижестоящим, осуществляется в форме субсидий, дотаций и субвенций и в зависимости от цели может быть инвестиционной (для реализации инвестиционных проектов), текущей, выравнивающей и стимулирующей (схема 6.16).

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидии и субвенции именуются межбюджетными трансфертами. Они являются средствами, предоставляемыми одним бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Помимо дотаций, субсидий и субвенций допускаются иные формы межбюджетных трансфертов (схема 6.17).

Дотации - это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Субсидии - средства, предоставляемые в целях софинансирования расходов за счет двух и более бюджетов.

Субвенции - целевые средства, выделяемые в случае возложения на бюджеты выполнения расходных обязательств , закрепленных за вышестоящим бюджетом.

В отличие от дотаций субсидии и субвенции имеют целевой характер, но, как и дотации, являются безвозмездными и безвозвратными. Субсидии, предоставляемые для инвестиций , могут сопровождаться передачей имущества или имущественных прав на создаваемую собственность . Как правило, дотации, субсидии и субвенции выступают в качестве текущей финансовой помощи.

Еще одной формой межбюджетных отношений является бюджетный кредит , который предоставляется из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы на платной и возмездной основе.

Источники предоставления межбюджетных трансфертов учтены в федеральном бюджете особым образом. Они выделены среди расходов бюджета в Фонд финансовой поддержки регионов (для дотаций), Фонд компенсаций (для субвенций) и Фонд софинансирования расходов (для субсидий) (схема 6.18).

В части регулирования финансовых отношений между центром и регионами интересен опыт Федеративной Республики Германия, конституция которой содержит раздел, посвященный публичным финансам . Федерация может оказывать финансовую помощь из своего бюджета землям и общинам, только если их собственных ресурсов недостаточно для осуществления проекта. Конституция Германии содержит положение о том, что Федерация и земли раздельно несут расходы на решение своих задач, а решение федеральных задач центром должно сопровождаться доведением до земель необходимых финансовых ресурсов. В отличие от российской практики, в Германии финансовая помощь из центра поступает исключительно на инвестиционные цели (ст. 104а Основного закона ФРГ). В то же время во исполнение принципа гармонизации отдельным конституционным законом устанавливается порядок выравнивания финансовых возможностей земель.

В рамках модели государственного бюджета во избежание дисбаланса в бюджетной системе бюджеты нижестоящих публично-правовых образований утверждаются (согласовываются) вышестоящими органами власти . Такая практика сохранилась, например, в Китае, во Франции, во многих унитарных государствах . Следует, однако, подчеркнуть мировую тенденцию перехода к сложным межбюджетным отношениям по образцу федеративных.

В отношении бюджетной системы Российской Федерации следует отметить то обстоятельство, что она постоянно эволюционирует под влиянием международного опыта и в зависимости от изменений в государственно-территориальном устройстве, сохраняя историческое своеобразие (схема 6.19).

Схема 6.1.

Схема 6.2.

Схема 6.3.

Схема 6.18.

ЛЕКЦИЯ № 1. Бюджет, бюджетная система, бюджетное устройство РФ

1. Экономическая сущность и содержание бюджета

Государственный бюджет является механизмом, который позволяет государству проводить социальную и экономическую политику в нашей стране.

Через государственный бюджет осуществляется влияние на образование и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.

Бюджет – это система образования и расходования денежных средств, которые предназначены для финансирования обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

С помощью государственного бюджета государственные власти получают денежные ресурсы для содержания армии, государственного аппарата и т. д.

Государственный бюджет – это финансовый план государства, с помощью которого органы власти получают реальную экономическую возможность осуществлять властные полномочия.

В то же время бюджет является категорией, которая свойственна различным отношениям. С зарождением и формированием государства связано возникновение и развитие бюджета. Для государства бюджет – это инструмент обеспечения непосредственно своей деятельности, и в то же время он является важным элементом для проведения социальной и экономической политики.

Задачи бюджета:

1) перераспределение ВВП;

2) финансовое обеспечение бюджетной сферы и осуществление социальной политики государства;

3) государственное регулирование и стимулирование экономики;

4) контроль за образованием и использованием централизованных фондов денежных средств.

Через формирование и использование централизованных фондов денежных средств на уровнях государственной и территориальной власти проявляется распределительная функция бюджета.

Государство с помощью государственного бюджета регулирует хозяйственную жизнь страны, экономические отношения, направляя средства бюджета на развитие и восстановление отраслей, регионов. И в связи с этим государство может ускорять или сдерживать темпы производства, усиливать или ослаблять рост капиталов и сбережений, изменять структуру спроса и предложения.

Перераспределение ВВП через бюджет имеет две стадии.

1. Образование доходов бюджета.

В процессе образования доходов бюджета происходит изъятие части ВВП в пользу государства. В связи с этим возникают финансовые взаимоотношения государства с налогоплательщиками.

Доходы бюджета преследуют единственную цель, заключающуюся в формировании доходной части бюджетов разных уровней. Им свойственны обезличенность и денежная форма. Доходы бюджета могут носить налоговый и неналоговый характер. Источники налоговых доходов: прибыль, заработная плата, ссудный процент, рента, добавленная стоимость, накопления и др.

Неналоговые доходы бюджетов образуются в результате экономической деятельности государства или при перераспределении уже полученных государством доходов по уровням бюджетной системы.

2. Использование (расход) бюджетных средств.

Расходы бюджета – это денежные средства, которые направляются на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджетополучатели – это организации производственной и непроизводственной сферы, которые могут получать и распределять средства бюджета; они финансируются через бюджетные расходы.

В основном расходы бюджета носят безвозвратный характер.

За счет расходов бюджета происходит перераспределение средств бюджета по уровням бюджетной системы через дотации, бюджетные ссуды, субвенции и др.

Структура расходов бюджета устанавливается в бюджетном плане и зависит, как и доходы бюджета, от экономической и иной ситуации в стране.

Контрольная функция бюджета действует вместе с распределительной и дает возможность осуществления обязательного государственного контроля за поступлением и использованием бюджетных средств.

2. Бюджетная система РФ

Бюджетная система – это главное звено финансовой системы государства, является составляющей частью бюджетного устройства.

Бюджетная система – это совокупность бюджетов государств, административно-территориальных образований, государственных учреждений и фондов, которые самостоятельны в бюджетном отношении. Она основана на правовых нормах, экономических отношениях и государственном устройстве.

Построение бюджетной системы зависит от формы административного и государственного устройства страны. Все государства подразделяются, в зависимости от степени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями на: унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарное государство – форма государственного устройства, при котором административно-территориальные образования не имеют собственной государственности и автономии.

Бюджетная система унитарного государства состоит из государственного и местных бюджетов.

Федеративное государство – это система государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, политически самостоятельны в рамках компетенций, распределенных между центром и ними, и имеют собственную государственность. Бюджетная система федеративного государства состоит из федеративного бюджета, бюджета членов федерации и местных бюджетов.

Конфедеративное государство – это постоянный союз суверенных государств, преследующий достижение политических или военных целей. Его бюджет формируется из взносов, входящих в конфедерацию. У государств-членов конфедерации существуют свои бюджетные и налоговые системы.

Бюджетная система состоит из бюджетов следующих уровней (ст. 10 БК РФ):

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

2) бюджеты субъектов РФ (РФ) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты, в том числе:

а) бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

б) бюджеты городских и сельских поселений. Согласно ст. 11 БК РФ, федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Годовой бюджет составляется на один финансовый год, который равен календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

Государственный внебюджетный фонд – фонд денежных средств, образуется вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, предназначен для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное обеспечение в случае безработицы, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в определенном порядке, который устанавливается федеральным законом или предусматривается БК РФ.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет.

Бюджет муниципального образования, т. е. местный бюджет – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

В местных бюджетах, в соответствии с бюджетной классификацией РФ, раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из бюджетов других уровней для осуществления отдельных государственных полномочий (ст. 14 БК РФ).

Бюджет муниципального района, т. е. районный бюджет, и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Каждый субъект РФ имеет собственный бюджет.

Бюджет субъекта РФ, т. е. региональный бюджет – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта РФ.

Использование органами государственной власти субъектов РФ иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов РФ не допускается.

В бюджетах субъектов РФ, в соответствии с бюджетной классификацией РФ, раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов РФ в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения субъектов РФ и полномочий по предметам совместного ведения, указанных в п. 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», и расходных обязательств субъектов РФ, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, образуют консолидированный бюджет субъекта РФ.

В соответствии со ст. 16 БК РФ, федеральный бюджет – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств РФ.

Использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств РФ, не допускается, за исключением случаев, установленных БК РФ и иными федеральными законами.

Федеральный бюджет и свод бюджетов других уровней бюджетной системы РФ образуют консолидированный бюджет РФ.

Целевой бюджетный фонд – фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда (ст.17 БК РФ).

3. Бюджетное устройство. Межбюджетные отношения

Бюджетное устройство – это организационные принципы построения бюджетной системы, ее структуры, взаимодействие входящих в нее бюджетов.

Бюджетная система – это совокупность всех бюджетов, существующих в стране.

Бюджетное устройство определяется государственным устройством. Бюджетная система в унитарных предприятиях включает два звена: государственный бюджет и местные бюджеты.

В соответствии с БК РФ, бюджетная система федеративных государств состоит из трех звеньев: государственный бюджет, бюджеты членов федерации (субъектов Федерации – в России), местные бюджеты.

Государственная бюджетная система состоит из трех звеньев и включает: республиканский (федеральный) бюджет; 21 республиканский бюджет в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет Еврейской автономной области; около 29 тыс. местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских).

Бюджетное устройство в РФ основывается на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в государственную бюджетную систему.

Сложной проблемой в бюджетном устройстве является бюджетный федерализм, т. е. бюджетные взаимоотношения центра и регионов.

В рамках межбюджетных отношений все бюджеты, которые входят в состав бюджетной системы РФ, взаимосвязаны.

Межбюджетные отношения – это отношения, которые возникают между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, которые связаны с формированием и исполнением соответствующих бюджетов (ст. 6 БК РФ).

Межбюджетные отношения основаны на следующих принципах:

1) распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы РФ;

2) разграничение регулирующих доходов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

3) равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований;

4) равенство всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ;

5) выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований.

Для совершенствования межбюджетных отношений необходимо:

1) оказывать поддержку субъектам Федерации таким образом, чтобы оставить им стимулы к развитию собственных источников дохода;

2) сделать схему группировки территорий по экономическим районам с учетом их экономического потенциала и природных условий более упорядоченной;

3) ввести эффективный механизм предоставления инвестиций для выравнивания уровней социально-экономического развития регионов.

Доходную часть территориальных бюджетов составляют закрепленные и регулирующие доходы, дотации и субвенции, а также кредитные ресурсы.

Закрепленными доходами считаются доходы, полностью поступающие в соответствующие бюджеты.

Регулирующими доходами являются средства, направляемые от вышестоящего звена бюджетной системы нижестоящему бюджету, превышающие закрепленные доходы, для покрытия его расходов. Они зачисляются в соответствующие бюджеты исходя из размеров процентных отчислений, устанавливаемых при утверждении вышестоящего бюджета.

Дотации – определенные суммы денежных средств, передаваемые из вышестоящего бюджета для сбалансирования нижестоящих бюджетов при их дефиците.

Субвенции – средства, передаваемые из вышестоящего бюджета нижестоящим бюджетам на финансирование строго целевого мероприятия.

Кредитные ресурсы – средства, передаваемые в качестве кредита, т. е. они должны быть возвращены с процентами или без них.

В 1994 г. введен новый механизм межбюджетных отношений, при котором основным регулятором выступал Целевой фонд финансовой поддержки регионов. Его средства распределяются для всех регионов по единому принципу.

Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации оказывает помощь тем субъектам, у которых среднедушевой доход по бюджету за предыдущий год ниже, чем в среднем по РФ, а уровень собственных доходов и дополнительных средств, полученных из федерального бюджета, недостаточен для финансирования текущих расходов.

Регионы, получающие финансовую помощь из федерального бюджета, предоставляют в Министерство финансов РФ плановые и фактические данные о доходах и расходах бюджетов и внебюджетных фондов. Это производится для контроля.

Трансферты регионам перечисляются ежемесячно по мере фактического поступления налогов в федеральный бюджет с учетом удельного веса каждого региона в Фонде их финансовой поддержки. Тем не менее, сохранился порядок выделения регионам бюджетных ассигнований на капитальные вложения для осуществления федеральных целевых программ.

4. Бюджеты РФ

Федеральный бюджет является первым уровнем бюджетной системы РФ.

Федеральный бюджет – это основной финансовый план государства, который утверждается Федеральным Собранием в виде федерального закона. Федеральный бюджет – это основное средство перераспределения национального дохода и валового внутреннего продукта. Через Федеральный бюджет мобилизуются финансовые ресурсы, которые нужны для регулирования экономического и социального развития нашей страны и реализации ее политики. Его функцией является финансирование общегосударственных органов власти и управления, мероприятий, которые связаны с развитием научной деятельности в стране, обеспечением обороноспособности государства, подготовки высококвалифицированных специалистов для РФ.

Средства федерального бюджета – это основной источник для финансирования перестройки экономики, развития прибыльных и перспективных направлений в сфере производства, освоения новых комплексов для производства.

В развитии искусства, средств массовой информации, культуры и других сфер человеческой деятельности федеральный бюджет играет основную роль.

Федеральный бюджет наделен неналоговыми и налоговыми доходами, поступлениями от целевых бюджетных фондов.

Статьей доходов федерального бюджета являются налоговые доходы, к которым относятся:

1) федеральные налоги и сборы, перечень и ставки указаны в налоговом законодательстве РФ, а пропорции их перераспределения в различных уровнях бюджетной системы РФ утверждаются Федеральным законом о федеральном бюджете на определенный финансовый год;

2) государственная пошлина в соответствии с законодательством РФ;

3) таможенные пошлины, таможенные сборы и т. д.

К налоговым доходам также относятся:

1) доходы от пользования имуществом, которое находится в собственности у государства;

2) доходы от платных услуг, которые оказывают бюджетные учреждения;

3) доходы от реализации имущества, которое находится в собственности у государства;

4) доходы от внешнеэкономической деятельности;

5) доходы от реализации государственных запасов и резервов;

6) прибыль Банка России – по нормативам, установленным федеральными законами;

7) часть прибыли унитарных предприятий, которая остается после уплаты налогов и других обязательных платежей. Основным источником доходов федерального бюджета (около 76 %) являются налоговые доходы. В федеральный бюджет поступают такие виды налогов, как: налог на добавленную стоимость и акцизы, составляющие около 40 % от общего дохода бюджета, налог на прибыль (около 10 %), налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции (около 8 %) (основное место в их числе занимают импортные пошлины). Остальную часть образуют подоходный налог с физических лиц, налог на имущество, платежи за пользование природными ресурсами.

Неналоговые доходы составляют около 12 %. Это доходы от государственной собственности, от внешнеэкономической деятельности, от продажи имущества, которое принадлежит государству, от продажи запасов государства.

Поступления от целевых бюджетных фондов – это около 11 % (Федеральный экологический фонд, Федеральный дорожный фонд и т. д.).

В соответствии с законодательством РФ, из федерального бюджета финансируются следующие расходы:

1) обеспечение деятельности Президента РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов;

2) национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности;

3) функционирование федеральной судебной системы;

4) осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах;

5) фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

6) государственная поддержка транспорта: железнодорожного, воздушного и морского;

7) государственная поддержка атомной энергетики;

8) ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;

9) исследование и использование космического пространства;

11) финансовая поддержка субъектов РФ;

12) статистический учет;

13) формирование федеральной собственности; обслуживание и погашение государственного долга РФ;

14) компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и других социальных выплат, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета;

15) пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва;

16) проведение выборов и референдумов в РФ;

17) федеральная инвестиционная программа; обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней.

Средства федерального бюджета используются для финансирования мероприятий регионального и местного назначения.

Спецификой федерального бюджета является финансирование за счет себя общегосударственных расходов на оборону, международную деятельность, научные исследования. Федеральный бюджет финансирует 100 % общегосударственных расходов на оборону и международную деятельность, 93 % – на научные исследования, 76 % – на правоохранительную деятельность, 89 % – на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий.

Федеральный бюджет – это инструмент межрегионального перераспределения общегосударственных средств.

Региональные бюджеты – центральное звено территориальных бюджетов, которые служат для финансового обеспечения задач, лежащих на государственных органах управления субъекта РФ.

Целью региональных органов власти является обеспечение развития регионов, а также производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях.

В последнее время наблюдается регионализация экономических и социальных процессов.

Роль региональных бюджетов усиливается.

С помощью региональных бюджетов государство проводит экономическую политику, выравнивая уровни экономического и социального развития территорий, которые в силу исторических, географических, военных и других условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Разрабатываются региональные программы, которые финансируются из региональных бюджетов.

В соответствии с БК РФ, доходы: региональных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих доходов.

Собственные доходы включают следующие региональные налоги и сборы:

1) налог на имущество предприятий;

2) налог на недвижимость;

3) дорожный налог;

4) транспортный налог;

5) налог с продаж;

6) налог на игорный бизнес;

7) региональные лицензионные сборы.

К собственным доходам относятся доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов РФ.

Регулирующие доходы – это отчисления от федеральных налогов и сборов, распределенных к зачислению в бюджеты субъектов РФ по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, а также дотаций, субвенций, субсидий и трансфертов, полученных за счет средств федерального бюджета.

Основные направления использования средств региональных бюджетов:

1) обеспечение функционирования органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ;

2) обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ;

3) проведение выборов и референдумов в субъектах РФ;

4) обеспечение реализации региональных целевых программ;

5) формирование государственной собственности субъектов РФ;

6) осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ;

8) обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов РФ;

9) оказание финансовой помощи местным бюджетам;

10) обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;

11) компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов. Первое место в расходах занимают ассигнования на народное хозяйство (промышленность, строительство, сельское хозяйство, транспорт, дорожное хозяйство, связь, и др.).

Второе место – расходы на социально-культурные мероприятия (образование, культура и искусство, социальная политика) – свыше 25 %; расходы на управление и содержание правоохранительных органов составляют примерно 8 %.

Местные бюджеты – это третий уровень бюджетной системы РФ.

Согласно ст. 14 БК РФ, бюджет муниципального образования (местный бюджет) является формой образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется самим населением через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения функций, возложенных на местные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами.

Местные бюджеты – один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения, из них финансируется развитие отраслей производственной сферы (местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги).

Местные бюджеты выполняют следующие функции:

1) формируют денежные фонды, которые являются финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;

2) распределяют и используют эти фонды между отраслями хозяйства;

3) контролируют финансово-хозяйственную деятельность предприятий, учреждений, которые подведомственны этим органам власти.

Местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач имеют большое значение, поскольку они распределяют государственные средства на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.

Собственные доходы не являются основным источником формирования местных бюджетов.

В состав собственных доходов местных бюджетов входят:

1) местные налоги и сборы:

а) земельный налог;

б) налог на имущество физических лиц;

г) налог на наследство или дарение;

д) местные лицензионные сборы;

2) доходы от приватизации, в том числе:

а) доходы от приватизации объектов государственной и муниципальной собственности;

б) доходы от продажи земли;

в) доходы от продажи квартир гражданам;

3) средства обязательного медицинского страхования, средства внебюджетных и отраслевых фондов.

В главные регулирующие доходы местных бюджетов входят отчисления:

1) от налога на добавленную стоимость;

2) от акцизов;

3) от налога на прибыль предприятий;

4) от подоходного налога с физических лиц.

Из местных бюджетов финансируются функциональные расходы, которые включают в себя расходы на:

2) формирование муниципальной собственности и управление ею;

3) организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры;

4) средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности;

6) организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

8) организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

9) охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;

10) обслуживание и погашение муниципального долга;

11) целевое дотирование населения;

12) проведение муниципальных выборов и местных референдумов.

Основным направлением использования средств местных бюджетов является покрытие расходов, связанных с жизнеобеспечением человека (расходы на социально-культурные мероприятия и на жилищно-коммунальное хозяйство).

Структура расходов отдельных видов местных бюджетов не одинакова.

Одним из главных направлений использования финансовых ресурсов должно быть финансирование развития местной производственной базы как основы для получения в будущем собственных доходов.

В соответствии со статьей 6 БК РФ, консолидированный бюджет – это свод бюджетов всех уровней, который включает в себя федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ. Консолидированный бюджет субъекта РФ включает региональный бюджет, т. е. бюджет субъекта РФ, и местные бюджеты.

Термин «консолидированный бюджет» был включен также в Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» от 10 октября 1991 г. в связи с упразднением Государственного бюджета РФ, в который входили все звенья бюджетной системы России. Вышеуказанный закон в настоящее время не действует.

В бюджетном планировании используются показатели консолидированных бюджетов. Объемы консолидированных бюджетов административно-территориальных преобразований принимаются в расчет при определении размеров дотаций и величины нормативов отчислений от регулирующих налогов в бюджеты субъектов РФ.

Роль консолидированных показателей важна при проведении анализа формирования и использования централизованного финансового фонда страны.

Сводное финансовое планирование невозможно без расчета показателей консолидированных бюджетов. Из консолидированных бюджетов берутся показатели сводного финансового баланса государства и территориальных сводных финансовых балансов. В доходной части баланса используются данные: налог на добавленную стоимость и акцизы, налог на имущество, подоходный налог, налоги на внешнюю торговлю, средства бюджетных целевых фондов и т. д.

Расходная часть включает: расходы на социально-культурные мероприятия, которые финансируются за счет бюджета, затраты на государственные инвестиции, государственные дотации, расходы на науку из бюджета, на оборону, расходы на содержание правоохранительных органов, органов власти, судов прокуратуры и др.

Показатели консолидированного бюджета играют большую роль в перспективном планировании в целом и перспективном финансовом планировании в частности. Финансовые показатели, в основе которых лежат показатели консолидированных бюджетов, используются при разработке прогнозов экономического и социального развития государства и территорий.

Показатели консолидированных бюджетов используются при расчетах, которые характеризуют различные виды обеспеченности жителей страны и ее территорий.

5. Принципы бюджетной системы РФ

Бюджетная система РФ, согласно БК РФ, основана на принципах:

1) принцип единства бюджетной системы РФ – это единство бюджетного законодательства РФ, форм бюджетной документации и отчетности, принципов организации и функционирования бюджетной системы, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ;

2) принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней – это закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы РФ, определение полномочий органов государственной власти по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств;

3) принцип самостоятельности бюджетов означает:

а) право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечивать самостоятельно сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

б) право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

в) право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы РФ;

г) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов;

д) недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы РФ, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

е) недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетовдругих уровней;

ж) недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти решений и изменений бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах, которые приведут к увеличению расходов и снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

з) недопустимость изъятия дополнительных доходов в течение года, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов;

3) принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований – это определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ;

4) принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством РФ, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе РФ;

5) принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета;

6) принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств;

7) принцип общего покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

8) принцип гласности означает:

а) обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных органов государственной власти, органов местного самоуправления;

б) обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного органа государственной власти, либо между законодательным и исполнительным органами государственной власти;

9) принцип достоверности бюджета – это надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета;

10) принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.