Расходы бюджета – это. Разграничение расходов между уровнями бюджетной системы российской федерации

Определите порядок осуществления бюджетных расходов на финансирование бюджетных инвестиций.

Укажите составные части расходов бюджетов, определяемые в зависимости от экономического содержания.

Дайте определение расходов бюджета.

15.1. Это совокупность форм и способов передачи бюджетных ресурсов их получателям, а также контроль за правомерностью осуществления финансирования и кредитования из бюджетных источников.

15.2. Это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

15.3. Это порядок финансирования, кредитования, а также контроля и применение мер ответственности за нарушение соответствующих положений бюджетного законодательства.

15.4. Это порядок передачи и последующего использования получателями бюджетных средств, а также доходов, полученных государственными предприятиями и учреждениями.

16.1. Это группы расходов, осуществляемые в бюджете и передаваемые в бюджеты другого уровня.

16.2. Это группы расходов, осуществляемые в текущем финансовом году, и оставшиеся нереализованными в предшествующих годах.

16.3. Это текущие и капитальные расходы.

16.4. Это расходы самих бюджетов и расходы государственных внебюджетных фондов.

17.1. Они должны быть предусмотрены самим бюджетом, включены в целевую программу либо осуществляться в соответствии с решением исполнительного органа власти.

17.2. Они могут осуществляться только после внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ.

17.3. Они допустимы только в том случае, если перечень объектов инвестирования заранее был внесен в бюджет либо в бюджет государственного внебюджетного фонда на очередной год.

17.4. Этот вопрос находится в компетенции Президента РФ либо Федерального собрания РФ.

18.1. Эти вопросы определяет Российская Федерация.

18.2. Эти вопросы решаются совместно федеральными и региональными органами исполнительной власти и финансовых организаций.

18.3. Эти вопросы определяют методом согласования интересов участников инвестиционных отношений.

18.4. Эти вопросы решаются самими субъектамиРФ.

19. Каков максимальный размер резервных фондов в федеральном бюджете?

19.1. Они не должны превышать 10% от объема всех расходов бюджета.

19.2. Они не могут превышать 3% утвержденных расходов федерального бюджета.

19.3. Их размер не может превышать 1% от утвержденных объемов внутреннего валового продукта.

20. Что понимается под собственными доходами бюджетом?

20.1. Под ними понимаются доходы, получаемые в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ из других бюджетов на постоянной основе.

20.2. Под ними понимаются доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ.

20.3. Под ними понимаются только те доходы, которые получены в результате заимствований, а также от использования имущества, закрепленного да соответствующим бюджетом.

20.4. Под ними понимаются все доходы, которые получает бюджет по всем основаниям, включая перечисления из других бюджетов.

Задания для контрольных работ:

Тематика курсовых работ по курсу «Финансовое право»

1. Понятие, принципы и методы финансовой деятельности государства.

2. Финансовая система Российской Федерации.

3. Сравнительный анализ финансовых систем стран Европейского Союза.

4. Органы государственной власти, осуществляющие финансовую деятельность в РФ.

5. Финансово-правовые нормы и финансово-правовые отношения.

6. Финансовый контроль – понятие, значение, виды.

7. Министерство финансов РФ как субъект государственного финансового контроля.

8. Счетная палата РФ как субъект государственного финансового контроля.

9. Контроль финансово-кредитных органов (банковский контроль).

10. Аудиторский (независимый) финансовый контроль.

11. Закон о бюджете 2006 года Российской Федерации.

12. Бюджетная система и бюджетное устройство РФ.

13. Бюджетный процесс в Российской Федерации.

14. Правовой режим государственных внебюджетных фондов.

15. Правовое регулирование государственных доходов.

16. Понятие государственного кредита.

17. Страхование как институт финансовой системы. Формы и виды страхования.

18. Правовое регулирование государственных расходов.

19. Правовые основы банковского кредитования.

20. Банковская система Российской Федерации.

21. Правовые основы денежной системы.

22. Осуществление расчетов на территории Российской Федерации.

23. Валютное регулирование в Российской Федерации.

24. Понятие и виды валютных операций.

25. Валютный контроль. Органы валютного контроля.

26. Налоговое право как институт финансовой системы.

27. Налоговая система Российской Федерации.

28. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства.

29. Основные направления бюджетной политики Российской Федерации..

30. Государственная налоговая служба Российской Федерации.

31. Правовые проблемы бюджетной политики в Российской Федерации.

32. Налоговые системы зарубежных стран (по выбору).

33. Правовое положение Центрального Банка РФ (Банка России).

34. Правовое положение коммерческих банков в Российской Федерации.

35. Сметно-бюджетное финансирование в РФ.

Вопросы к экзамену

1. Финансы и финансовая система Российской Федерации.

2. Понятие финансовой деятельности государства (задачи, цели).

3. Методы осуществления финансовой деятельности.

4. Органы государственной власти, осуществляющих финансовую деятельность.

5. Органы специальной компетенции, осуществляющих финансовую деятельность.

6. Понятие, предмет и методы финансового права.

7. Принципы финансового права.

8. Финансовое право в системе российского права: его особенности и связь с другими отраслями права.

9. Система и источники финансового права.

10. Финансово-правовые нормы – понятие и виды.

11. Финансово-правовые отношения, их особенности и виды.

12. Защита прав субъектов финансового правоотношения.

13. Основные принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

14. Распределение компетенции государственных органов и органов местного самоуправления в области финансовой деятельности.

15. Правовые формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления.

16. Понятие и значение финансового контроля.

17. Виды и органы финансового контроля.

18. Формы и методы финансового контроля.

19. Государственный контроль в сфере финансовой деятельности.

20. Министерство финансов РФ как субъект государственного финансового контроля.

21. Счетная палата РФ как субъект государственного финансового контроля.

22. Федеральная налоговая служба как субъект государственного финансового контроля.

23. Контроль финансово-кредитных органов (банковский контроль).

24. Внутрихозяйственный контроль.

25. Аудиторский (независимый) финансовый контроль.

26. Понятие, роль и правовая форма государственного и местного бюджетов.

27. Виды бюджетов.

28. Бюджетное право и бюджетное правоотношение.

29. Бюджетное устройство в РФ.

30. Методы бюджетного регулирования.

31. Дефицит бюджета и способы его покрытия.

32. Бюджетная классификация в РФ.

33. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение между бюджетами.

34. Бюджетный процесс. Принципы бюджетного процесса.

35. Понятие и содержание бюджетных прав (компетенции).

36. Особенности бюджетных прав участников бюджетного процесса.

37. Стадия составления проекта бюджета.

38. Стадии рассмотрения и утверждения бюджета.

39. Стадии исполнения и принятия отчета об исполнении бюджета.

40. Бюджетные кредиты. Распорядители бюджетных кредитов.

41. Правовой режим государственных внебюджетных фондов.

42. Правовой режим государственных целевых фондов

43. Характеристика пенсионного фонда РФ.

44. Характеристика Фонда обязательного медицинского страхования.

45. Понятие финансов государственных и муниципальных предприятий.

46. Правовое регулирование государственных и муниципальных доходов.

47. Система государственных и муниципальных доходов.

48. Неналоговые государственные и муниципальные доходы.

49. Налоги - понятие, роль и виды.

50. Система налогов и боров в Российской Федерации. Порядок их установления.

51. Налоговое право РФ, его источники.

52. Налоговое правоотношение. Субъекты налогового правоотношения.

53. Ответственность и защита прав налогоплательщиков.

53. Налоги с физических лиц.

54. Налоги с юридических лиц.

55. Государственный и муниципальный кредит, понятие и значение.

56. Формы государственного долга и методы управления государственным долгом.

57. Виды государственных займов.

58. Правовое регулирование сберегательного дела.

59. Страхование как институт финансовой системы.

60. Формы и виды страхования.

61. Правовое регулирование государственных расходов. Понятие и система.

62. Понятие и правовые принципы финансирования государственных и муниципальных расходов.

63. Сметно-бюджетное финансирование.

64. Внебюджетные средства.

65. Правовые основы банковского кредитования.

66. Банковская система РФ.

67. Регистрация и лицензирование кредитных организаций.

68. Банк России как орган банковского регулирования и надзора.

69. Правовые основы денежной системы.

70. Понятие денежной системы.

71. Кассовые операции на территории РФ.

72. Правовые основы обращения наличных денег.

73. Правовые основы безналичного денежного обращения.

74. Понятие валюты и валютных ценностей.

75. Валютное регулирование в РФ.

76. Субъекты и объекты валютных правоотношений.

77. Валютные операции.

78. Валютный контроль. Органы валютного контроля.

79. Расчетные правоотношения. Виды расчетов.

80. Банковский счет. Понятие и виды.

81. Казначейское исполнение бюджета.

82. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства.

83. Открытие, переоформление и закрытие счетов.

84. Ответственность банков и предприятий за нарушения расчетной дисциплины.

85. Расчеты по аккредитиву.

86. Правовой режим себестоимости продукции (работ, услуг).

Аудиторский контроль –это

- независимый финансовый вневедомственный контроль, осуществляемый в качестве предпринимательской деятельности (аудиторской деятельности)

Банк России подотчетен

Государственной думе РФ

10. Вопросы, касающиеся разграничения полномочий по осуществлению расходов между - бюджетами разных уровней бюджетной системы,…..

Определяет Российская Федерация

11. В зависимости от экономического содержания выделяют такие группы расходов бюджетов, как..

Текущие и капитальные

Финансовая деятельность государства – это

Деятельность государства по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, в целях обеспечения потребностей государства денежных ресурсах

13. Финансы представляют собой способ формирования…

Государством и муниципальными образованиями централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, необходимых для выполнения присущих государству и муниципальных образований функций

Складывающиеся между уполномоченными органами государства и кредитными организациями по поводу перечисления налоговых платежей в бюджеты. Осуществление бюджетных расходов, а так же контроля за правомерным использованием государственного имущества

15. Финансовый мониторинг–это «слежение рублем» за

Успешным (или менее успешным)развитием государства и обществом в целом, и что самое важное, за тем как осуществляется государственное влияние и прямое воздействие на их развитие

Бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года –это

Бюджетная ссуда

17.Закрепление соответствующих видов дохода(полностью или частично) и полномочий по осуществлению за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления означает принцип….

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.

18. Обязательства возникающие из государственных займов (заимствований), принятых на себя РФ, субъектов РФ гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а так же принятые на себя РФ, субъектом РФ обязательства третьих лиц –это…

- государственный долг

19.Управление государственным долгом РФ осуществляется…

Правительством РФ

20. Дотации –это бюджетные средства, предоставляемые….

- бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов

21. К налоговым доходам бюджета относятся…

Федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а так же пении и штрафы предусмотренные налоговым законодательством

Расходы бюджета – это

Денежные средства, направляемые на финансовое обеспечении задач и функций государства и местного самоуправления

23. Финансовая система-это совокупность финансовых отношений возникающих в процессе финансовой деятельности…

Государства и муниципальных образований

Физические лица. Имеющие постоянное местожительства в РФ, юридические лица созданные в соответствии с законодательством РФ, с местонахождением в РФ и их филиалы, дипломатические и иные официальные представительства РФ, находящиеся за пределами РФ, РФ, субъекты РФ, муниципальные образования

25. Страховщик-это юридическое лицо, созданное в соответствии с законодательством РФ для осуществления…

Страхования, перестрахования, взаимного страхования и получившее лицензию в установленном законном порядке.

26. Доходы бюджета –это…

- денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти РФ, органов государственной власти субьектов РФ и органов местного самоуправления

Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации - первый блок механизма межбюджетных отношений, который включает:

Закрепление федеральным законодательством расходных полномочий между уровнями публичной власти на постоянной основе;

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы страны и их закрепление на постоянной ос- нове федеральным законодательством происходит в рамках разграничения бюджетных полномочий между субъектами публичной власти всех уровней. Основанием для такого разграничения служит четкое разделение предметов ведения между органами государственной власти (федеральными и региональными) и МСУ, зафиксированное в Конституции РФ.

Под предметом ведения понимаются виды, направления и сферы деятельности, регламентацией и регулированием которых занимается соответствующий орган государственной власти или местного самоуправления.

К ведению федерального центра согласно Конституции РФ относится: финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития, ядерная энергетика, федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе, внешняя политика и международные отношения, оборона и безопасность и т. д.

В совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, охрана памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры и спорта, защита семьи, материнства, детства, социальное обеспечение и некоторые другие вопросы.

Некоторые виды расходов финансируются на всех уровнях бюджетной системы, но с учетом особенностей каждого из них. Это расходы по финансированию органов власти на каждом уровне, проведению соответствующих выборов и референдумов, формированию собственности, содержанию и развитию предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти или ОМСУ, обеспечению реализации целевых программ каждого уровня власти, оказанию финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня и т. д.

Согласно ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г., вопросы местного значения разделены между поселениями (включая городские и сельские), городскими округами и муниципальными районами.

Для поселения (за счет средств бюджета поселения) вопросами местного значения являются:

Формирование, утверждение и исполнение бюджета поселения, контроль за исполнением бюджета;

Организация в границах поселения электро-, топливо-, га- зо- и водоснабжения, водоотведения;

Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, и т. д.

Для муниципального района и городского округа вопросы местного значения в основном аналогичны перечню вопросов, отнесенных к поселениям, но применительно к районному или окружному бюджету.

В основу разграничения расходов между уровнями бюджетной системы положены определенные принципы (критерии). Такими принципами, исходя из мирового опыта, являются:

Территориальное соответствие;

Приближение к уровню тех территориальных образований, в интересах населения которых осуществляются бюджетные услуги;

Эффект масштаба.

Суть первого принципа заключается в том, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, подведомственная территория которого в основном охватывает всех потребителей данных услуг. Это означает, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы, зависит от того, осуществляются ли они в общих интересах населения страны и (или) нескольких субъектов РФ (федеральный уровень); в интересах населения, проживающего на территории всех или нескольких муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (региональный уровень); в интересах населения, проживающего в основном на территории данного муниципального образования (местный уровень).

Второй принцип основан на том, что органы власти на местах лучше знают потребности в бюджетных услугах населения, проживающего на подведомственной им территории.

Третий принцип предусматривает, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, который может наиболее эффективно обеспечивать реализацию этих услуг (например, приобретение на региональном уровне учебников для школ или медикаментов для муниципальных лечебных учреждений всех муниципальных образований данного субъекта РФ), подразумевая и экономию бюджетных средств.

При формировании расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ предусматривалось ориентироваться на минимальные государственные социальные стандарты, нормативы финансовых затрат на оказание государственных услуг и единые методологические основы расчета минимальной бюджетной обеспеченности.

Через такие стандарты государство может регламентировать качественные и количественные характеристики важнейших социальных потребностей человека на минимально необходимом уровне, доступность удовлетворения которых в значительной степени гарантируется бесплатностью или доступной платой за счет средств бюджетов, внебюджетных фондов, страховых взносов и т. д. Эти стандарты должны отвечать на вопросы: какие именно услуги, блага, какого качества и в какой мере должны предоставляться бесплатно или за доступную плату на территории страны всем или соответствующим категориям граждан. Их можно назвать стандартами, прежде всего, качества обслуживания.

Наряду с этим существует понятие «минимальные социальные нормы». Они представляют собой единые или групповые удельные показатели необходимой обеспеченности важнейшими социальными услугами и благами в основном в натуральном выражении по их видам на соответствующую единицу или соответствующее количество единиц (на одного жителя, на 1000 жителей, на 10000 жителей, на одного ребенка в детских дошкольных учреждениях, на одного учащегося в учреждениях образования, на один койко-день в больничных учреждениях и т. д.). Их можно рассматривать как один из элементов, составную часть указанных стандартов, но ставить знак равенства между этими двумя понятиями нельзя.

Денежное выражение социальных норм - это нормативы финансовых затрат (минимально необходимые финансовые нормы расходов).

Нормы финансовых затрат разрабатываются федеральным органом исполнительной власти на единицу представляемых государственных или муниципальных услуг, которые используются при составлении проекта бюджета для выделения средств конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению, а также при расчете финансирования государственного заказа на предоставление таких услуг, выполняемого государственными или муниципальными унитарными предприятиями или иными юридическими лицами.

Разграничение налогов (налоговое регулирование бюджетной обеспеченности) между уровнями бюджетной системы.

При формировании бюджетов разного уровня в РФ применяются как раздельные, так и совместные налоги, разграниченные на постоянной основе между уровнями бюджетной системы. Так, к основным раздельным налогам и платежам, формируемым по нормативу 100%-го федерального бюджета, относятся: - НДС;

Акцизы на спирт этиловый из всех видов сырья, за исключением пищевого;

Акцизы на табачную продукцию;

Акцизы на автомобили легковые и мотоциклы;

Акцизы по подакцизным товарам и продукции, ввозимым на территорию РФ;

Налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (газ горючий природный);

Регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (газ горючий природный);

Водный налог;

Таможенные пошлины и таможенные сборы.

К основным совместным налогам и платежам, формирующим федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, относятся:

Акцизы на спирт этиловый из пищевого сырья;

Акцизы на спиртосодержащую продукцию;

Акцизы на автомобильный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных двигателей;

Налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного);

Сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов (исключая внутренние водные объекты);

Плата за негативное воздействие на окружающую среду.

Разграничение налогов и других платежей между уровнями бюджетной системы и их закрепление в качестве собственных доходов за соответствующими бюджетами осуществляется с целью налогового регулирования бюджетной обеспеченности. Налоговое регулирование входит во второй блок межбюджетных отношений и осуществляется посредством:

Закрепления налогов или отчислений на постоянной основе БК РФ и НК РФ;

Закрепления налогов или отчислений на постоянной основе региональным и местным законодательством;

Установления дополнительных (дифференцированных) отчислений от налогов.

Цель налогового регулирования бюджетной обеспеченности - создание максимально возможных исходных условий для сбалансированности бюджетов органами власти на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении государственных минимальных социальных стандартов исходя из имеющегося на соответствующей территории потенциала.

В БК РФ установлены единые для соответствующего уровня бюджетной системы нормативы отчислений от федеральных налогов, что способствует повышению предсказуемости и стабильности налоговых доходов всех уровней бюджетной системы, усиливает стимулирующую роль в процессе экономического развития соответствующей территории и содействует повышению эффективности бюджетного менеджмента.

Параллельно с этим БК РФ предусмотрены нормы, регулирующие установление нормативов отчислений в местные бюджеты органами государственной власти субъектов РФ. В случае передачи налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ, в местные бюджеты, соответствующие нормативы (сверх уровня, установленного БК РФ), как правило, должны быть стабильными и едиными для всех муниципальных образований соответствующего субъекта РФ.

При разграничении налогов между уровнями бюджетной системы важно исходить из следующих принципов:

Чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры (мобильный налог), тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется данный налог, и наоборот, если налоговая база носит устойчивый характер (немобильный налог), то налог должен закрепляться за нижестоящим звеном бюджетной системы (например, налогами с наименее мобильной базой являются налоги на имущество, с наиболее мобильной - налоги на доходы, прибыль);

Если налоговая база зависит от экономической политики того или иного уровня власти, то налог должен закрепляться за соответствующим ему звеном бюджетной системы;

Чем неравномернее размещение налоговой базы, тем выше уровень бюджетной системы, за которым следует закрепить данный налог, и наоборот, при относительно равномерном ее размещении его надо закрепить за нижестоящим звеном бюджетной системы (например, налогами с неравномерно распределенной налоговой базой являются налоги на полезные ископаемые).

Межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации не может быть полноценной без четкого и стабильного разграничения налоговых полномочий и закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней.

При разграничении налоговых полномочий между органами власти и управления разных уровней используются следующие принципы.

1. Налоговые полномочия федеральных властей должны быть достаточными для регулирования общенациональной экономики и поддержания на всей территории страны единого экономического, социального и налогового пространства, в том числе за счет выравнивания бюджетной обеспеченности регионов.

2. Налоговые полномочия каждого уровня власти должны быть необходимыми и достаточными для эффективной реализации закрепленных за соответствующим уровнем бюджетной системы расходных полномочий.

3. Налоговые полномочия региональных и местных властей не должны ограничивать перемещение капиталов , рабочей силы , товаров и услуг , а также экспортировать налоговое бремя в другие регионы (муниципалитеты).

4. Каждому уровню власти должно быть предоставлено право делегировать (передавать) в установленных законодательством РФ случаях и порядке свои налоговые полномочия другому уровню власти.

При разграничении налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы должны учитываться следующие критерии:

• стабильность - чем больше налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник, и полномочия по его регулированию;
• экономическая эффективность - за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги , объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;
• мобильность налоговой базы - чем выше мобильность, тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом, и наоборот;
• равномерность размещения налоговой базы - чем больше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне она должна облагаться налогом, и наоборот;
• социальная справедливость - чем менее равномерно распределена налоговая база, тем на более высоком уровне должен поступать соответствующий налог в целях последующего перераспределения;
• бюджетная ответственность - сборы , представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет органов власти, предоставляющих соответствующие услуги.

Ключевой задачей реформы межбюджетных отношений является предоставление региональным и местным органам власти реальных расходных полномочий, сбалансированных с имеющимися финансовыми ресурсами .

В основу разграничения расходных полномочий всей бюджетной системы РФ положены следующие принципы.

1. Принцип территориального соответствия. Суть его заключается в том, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, подведомственная территория которого в основном охватывает всех потребителей данных услуг. Это означает, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы , зависит от того, осуществляются ли они в интересах всего населения страны или населения нескольких субъектов Российской Федерации (федеральный уровень), проживающих на территориях всех или нескольких муниципальных образований (региональный уровень) или в интересах населения, проживающего в основном на территории данного муниципального образования (местный уровень).

2. Принцип максимально возможного приближения к тем территориальным образованиям, в интересах населения которых осуществляются бюджетные услуги (принцип субсидиарности). В основе данного принципа лежит положение о том, что органы власти на местах лучше знают потребности в бюджетных услугах населения, проживающего на подведомственной им территории.

3. Принцип эффекта масштаба (наиболее эффективная реализация государственных и муниципальных полномочий). Целесообразность выбора того или иного уровня бюджетной системы определяется тем, на каком из них расходование бюджетных средств соответствует наиболее эффективной реализации указанных полномочий с учетом интересов населения.

4. Принцип адекватности бюджетных расходов полномочиям, закрепленным за соответствующими уровнями власти. Разграничение расходов зависит от задач и функций, которые законодательно возлагаются на каждый уровень власти (федеральный, региональный и местный).

5. Принцип соразмерности. Он означает обеспеченность бюджетными ресурсами реализации полномочий, возложенных на соответствующие уровни власти.

В основе всей системы бюджетного федерализма должно лежать четкое законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности властей разных уровней.

Однако, в отличие от разделения доходных источников, разграничение расходных полномочий до сих пор находится вне сколько-нибудь целостного нормативно-правового регулирования , базируясь на унаследованных от советской практики подходах. Формулировки соответствующих разделов Бюджетного кодекса аморфны, сохраняется значительная сфера «совместных» (пересекающихся) расходов. Продолжают действовать многочисленные правовые акты федерального уровня (от законов до ведомственных инструкций), возлагающие на субнациональные власти дополнительные расходные полномочия, не обеспеченные (или частично обеспеченные) источниками финансирования. По минимальным оценкам, общий объем таких «федеральных мандатов» достигает 8% ВВП при среднем уровне их финансирования из субнациональных бюджетов 30%. К этому следует добавить обязательства по финансированию заработной платы в бюджетной сфере (3-3,5% ВВП), также являющейся предметом жесткого федерального регулирования и контроля. Многие расходы финансируются бюджетами разных уровней просто «по инерции» без четких обязательств и ответственности.

Соответствующие разделы Бюджетного кодекса как базового для данной сферы закона должны быть существенно переработаны .

Сфера "совместного" финансирования бюджетных расходов должна быть сокращена до минимума. Перечень расходов, подлежащих финансированию из бюджетов разных уровней, должен быть конкретизирован в привязке к бюджетной классификации на максимально глубоком ее уровне. При этом может действовать принцип "закрепление по умолчанию": если данная позиция (например, "типовое" дошкольное образование) закреплена за местными бюджетами, то финансирование отдельных учреждений (или видов расходов) из региональных или федерального бюджета может осуществляться только на основе специального реестра таких учреждений (с обоснованием исключений из общего правила) или в рамках специально принятого по данному вопросу правового акта. Решая вопрос о разграничении полномочий, необходимо четко различать уровень власти и управления: а) определяющий качество (стандарты) предоставления тех или иных услуг; б) организующий производство (предоставление, "доставку" населению) тех или иных бюджетных услуг и в) обеспечивающий финансирование производства (предоставления) данных услуг. Данные позиции должны быть четко отражены в отраслевом законодательстве, конкретизирующем установленное Бюджетным кодексом общее разграничение расходных полномочий и ответственности между властями разных уровней.

В Бюджетном кодексе следует закрепить принципы разграничения расходных полномочий между бюджетами всех трех уровней, а затем – обеспечить их реализацию в "отраслевом" законодательстве (но не в двухсторонних соглашениях). К таким принципам относятся: субсидиарность (рассмотрение вопроса о закреплении тех или иных расходов начинается с самого низкого уровня бюджетной системы, максимальная близость к потребителям бюджетных услуг), территориальное соответствие ("немобильные" общественные товары и услуги, которыми пользуются преимущественно население данной ограниченной территории должны предоставляться за счет средств регионального или местного бюджета), экономия масштаба (ряд расходов намного выгоднее осуществлять "крупными порциями"), учет внешнего эффекта (чем выше заинтересованность общества в целом от должного выполнения отдельными регионами/муниципалитетами своих обязательств или чем выше общий ущерб от их возможного невыполнения - тем больше предпосылок для централизации).

Сложившееся к концу 1990-х гг. разделение расходов между бюджетами разных уровней, за отдельными исключениями, в целом отвечает этим принципам. Наиболее существенным их нарушением является финансирование профессионального (высшего, начального и среднего) образования из федерального бюджета, а значительной части социальной помощи населению, установленной федеральными законами - из субнациональных бюджетов. Большинство высших и особенно средних и начальных профессиональных учебных заведений ориентировано на региональные рынки труда, их финансирование и управление из федерального центра неэффективно (при этом за федеральным министерством может сохраниться функция установления стандартов качества образования). Поддержание же на всей территории страны определенных социальных гарантий (прежде всего, для малообеспеченных, престарелых, инвалидов) является типичной общенациональной функций, передача которой на региональный уровень фактически ведет к исчезновению федеральной социальной политики.

Необходимо принять политически болезненные, но абсолютно необходимые меры по сокращению "федеральных мандатов" , не обеспеченных источниками финансирования.

Необходим прямой запрет на принятие законов, других нормативно-правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы, не входящие в их сферу компетенции, а также на принятие отсылочных норм об "учете" такого рода расходов при формировании межбюджетных отношений и/или бюджетном выравнивании. Финансовые обязательства, непосредственно установленные правовыми актами федерального, регионального, местного уровня, должны "автоматически" закрепляться за соответствующим бюджетом и полностью финансироваться за счет их собственных доходов - либо непосредственно из данного бюджета, либо в форме прямой финансовой помощи (компенсаций) бюджетам более низких уровней.

В настоящее время существует 8 основных типов "федеральных мандатов", по отношению к которым должна действовать своя программа мер по их упорядочиванию и сокращению.

1) Расходы, формально закрепленные за федеральным бюджетом, но частично финансируемые из субнациональных бюджетов (территориальные подразделения федеральных структур, коммунальные расходы федеральных учреждений и т.д.). Необходимо снять "вынужденность" финансирования этих расходов субнациональными властями с одновременной передачей некоторых учреждений на финансирование из региональных бюджетов, ввести территориальный разрез планирования ведомственных расходов, в перспективе - законодательно запретить финансирование из субнациональных бюджетов федеральных расходов.

2) Бюджетные учреждения, находящиеся в федеральной собственности, но финансирующиеся (по устаревшим решениям) из субнациональных бюджетов (конные заводы, семеноводческие станции и т.д.). Учреждения, выполняющие федеральные функции, должны быть переданы на финансирование через сметы соответствующих федеральных ведомств, ряд учреждений может быть передан в ведение (собственность) региональных властей или приватизирован.

3) Ведомственные льготы (главным образом, по оплате жилищно-коммунальных и транспортных услуг военнослужащими, работниками федеральных органов). Должны финансироваться в рамках смет расходов соответствующих федеральных министерств (с выплатой компенсаций сотрудникам) или отменены.

5) Территориальные льготы, "привязанные" к определенным районам (Крайний Север, сельская местность). В основном должны быть отменены с включением либо в заработную плату, либо в социальное пособие по нуждаемости. Возможно сохранение отдельных видов пособий (например, по переселению из северных районов) с прямой выплатой из федерального бюджета.

6) Социальные пособия и льготы (гражданам, имеющим детей, ветеранам, инвалидам, многодетным и неполным семьям, пострадавшим от радиации, переселенцам, адресные жилищные субсидии и т.д.). В конечном счете должны быть заменены единым пособием по нуждаемости, которое будет выплачиваться непосредственно из федерального бюджета через систему органов социальной защиты. В переходный период возможно финансирование части из них через региональные бюджетов, получающих на эти цели федеральные субвенции.

7) Заработная плата в бюджетной сфере. В конечном счете должна устанавливаться региональными (местными) властями исходя из имеющихся возможностей, без какого-либо федерального регулирования. На переходном этапе возможно (со)финансирование ежегодной индексации и/или «базовой» зарплаты (например, 50% ее нынешнего уровня) в форме федеральных субвенций региональным бюджетам.

8) Бюджетные нормативы. В бюджетной сфере неявно продолжают действовать множество натуральных и финансовых норм и требований, ограничивающих самостоятельность субнациональных властей и бюджетных учреждений. Должны быть отмены с переходом к целевым параметрам планирования предоставления бюджетных услуг и индикаторам "результативности".

В то же время, как показывает международный опыт, полная ликвидация «федеральных мандатов» невозможна. Во многих сферах (прежде всего, в социальной и экологической политике) за федеральными властями в любом случае будет закреплено установление общенациональных норм и стандартов, а за региональными (местными) – производство и финансирование соответствующих услуг. Повышение общенациональных требований влечет за собой рост расходов субнациональных бюджетов и поэтому должно сопровождаться включением в схемы бюджетного выравнивания (при адекватном повышении объемов финансовой помощи), сокращением (отменой) других федеральных норм или, в крайнем случае, расширением их налоговых полномочий (если установлен общий предел на уровень налогообложения – то при одновременном снижении ставок по федеральным налогам). Прямые компенсации из федерального бюджета возможны и желательны, но не обязательны. Однако в любом случае такие «мандаты» должны быть: а) выражены не в затратах, а результатах (целях); б) приниматься только в пределах «закрытого» перечня «разделенных» полномочий (стандарты – за федеральными, финансирование – за субнациональными властями) и в) вступать в силу не ранее определенного срока (например, 6 месяцев) до начала очередного бюджетного года.

С этой точки зрения необходимо пересмотреть концепцию минимальных государственных социальных стандартов . Последние должны быть выражены в конечных результатах (а не затрат и/или обеспечения объектами, материальными ресурсами и пр.) и служить «ограничителем» для введения «федеральных мандатов» в отношении расходных полномочий, закрепленных за региональными (местными) властями. При этом собственно финансовые нормативы обеспечения этих стандартов (как правило, в расчете на 1 потребителя бюджетных услуг без расшифровки по видам расходов) должны использоваться только в качестве расчетных индикаторов, а не как обязательные к исполнению параметры бюджетного планирования.

Особой проблемой является разграничение обязательств по финансированию зарплаты в бюджетной сфере. Хотя формально соответствующие функциональные расходы (на образование, здравоохранение и пр.) закреплены за региональными и местными властями, в своей «зарплатной» части они фактически и юридически являются типичным «федеральным мандатом» (единая тарифная сетка, районные коэффициенты, решения об индексации, требования к штатному расписанию и т.д.). Необходимо либо отменять (сокращать) федеральное регулирование зарплаты в бюджетной сфере, либо открыто перевести ее (по крайней мер, в «базовой» части, с правом регионов и муниципалитетов вводить свои надбавки, или в ежегодных ее повышениях) в статус «федерального мандата» с финансированием за счет компенсаций (субвенций) из федерального бюджета. Однако в любом случае в ходе реформы федеральное регулирование заработной платы в бюджетной сфере регионов должно быть сведено к минимуму и только в этой части финансироваться как «федеральный мандат».