I. Региональная политика: понятие, цели и задачи

Региональная политика государства – сфера деятельности по управлению политическим, экономическим, социальным и экологическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте, отражающая как взаимоотношения между государством и регионами, так и регионов между собой.

В качестве объекта региональной политики выступает регион, точнее, социально-экономический регион, т.к. эта политика направлена на сглаживание прежде всего территориальных диспропорций социально-экономического характера. Управляющее воздействие (региональная политика – это деятельность по управлению развитием страны в пространственном аспекте) может быть направлено на производственные, социальные, денежно-финансовые и т.д. региональные объекты.
Субъектами региональной политики являются органы, наделенные специальными полномочиями на местном, региональном, государственном, межгосударственном уровнях.

Следовательно, общими задачами региональной политики являются:

Рациональное использование природных ресурсов, предотвращение загрязнения окружающей среды;

Развитие региональной и межрегиональной инфраструктуры;

Сокращение различий в уровнях социально-экономического развития регионов;

Учет региональных интересов на федеральном уровне;

Рациональная схема расселения;

Государственная помощь депрессивным регионам;

Стимулирование развития регионов-локомотивов;

Привлечение инвестиций для модернизации регионального хозяйства;

Создание новых транспортных выходов на мировой рынок и обустройство торговых путей в ближнее зарубежье;

Совершенствование экономического районирования страны.

К социальным задачам региональной политики относятся:

Обеспечение минимальных условий и качества жизни населения всех субъектов РФ;

Возрождение деревень и малых городов в сельских районах с привлечением отечественных и иностранных предпринимательских структур;

Снижение до приемлемого (контролируемого) уровня безработицы как в крупных центрах и индустриальных районах, так и небольших населенных пунктах, в том числе с помощью малого и среднего бизнеса;

Упорядочение миграции населения, расселение беженцев и мобилизованных военнослужащих, разработка механизма экономических льгот для включения их в рыночной процесс;

Содействие развитию зон отдыха, выделение регионов с особым (щадящим) режимом хозяйствования; подготовка нормативных актов, определяющих особенности участия негосударственных структур в развитии этих территорий.

Обычно в современной региональной политике западных государств выделяют четыре основных направления.
Первое направление заключается в подъеме отсталых районов. Это, как правило, периферийные аграрные или минерально-сырьевые районы, характеризующиеся слабым развитием социальной инфраструктуры, науки, культуры. К числу подобных, например, относят юго-западные области Франции, юг Италии, в Швеции, Финляндии, Норвегии – северные территории и т. д. Но следует заметить, что ситуация в слаборазвитых регионах западных стран не остается неизменной. Она заметно меняется к лучшему в аграрных районах Франции, Италии, являющихся объектами активной региональной политики этих стран. Но этого почти не происходит в редко заселенных северных регионах с экстремальными природными условиями.
Второе направление заключается в «реанимации» депрессивных районов. В числе таковых, как правило, называют Рур и Саар в Германии, Эльзас во Франции, Валлонию в Бельгии, Уэльс в Великобритании и др. Это регионы, которые в прошлом демонстрировали высокие темпы развития, были крупными угольно-металлургическими очагами. В концу ХХ в. симптомы «депрессивности» стали характерны для регионов с химической, деревообрабатывающей специализацией.
Развитие в этих и других подобных регионах наукоемких отраслей, сферы деловых услуг, рекреации, поощрение миграции высвобождающейся рабочей силы в другие регионы уже дало свои результаты: они уже мало чем напоминают прежние кризисные районы. Тем не менее задачи реанимации экономической жизни в них еще не сняты с повестки дня.
Третье направление заключается в сдерживании гипертрофированного роста городских агломераций, особенно столичных. Это направление, по сути дела, не является новым: неуправляемый рост промышленных агломераций всегда вызывал беспокойство у властей и общества. Но, к сожалению, пока не найдены по-настоящему эффективные меры борьбы со сверх концентрацией производственных и людских ресурсов в городах.
Тем не менее позитивный опыт в области сдерживания гипертрофированного роста городских агломераций есть. Прежде всего это опыт Франции, где задача сдерживания роста Парижа, преодоления региональных диспропорций между ним и периферией уже в течение длительного времени является одной из приоритетных.
Меры по дегломерации и деконцентрации Парижа возымели свое действие. Произошло перераспределение населения между центральной и окраинной частями парижского района. Доля региона в промышленности Франции (по занятости) сократилась с 1/4 до 1/5. Но вытеснение производственной сферы сопровождалось еще большей концентрацией в Париже непроизводственных функций – финансовых и страховых компаний, деловых услуг, управления и пр. И ныне на Париж приходится 2/3 всех занятых в НИОКР во Франции.
Четвертое направление региональной политики заключается в освоении новых ресурсных районов.
Можно по-разному интерпретировать результаты региональной политики в западных странах, поскольку подразделение на высокоразвитые, отсталые, депрессивные районы в них пока еще остается. И, тем не менее, нельзя отрицать, что без проведения региональной политики многие территориальные различия в этих странах были бы значительно острее.
Западный мир – прежде всего западно-европейский – дает немало примеров региональной экономической интеграции.
При исследовании интеграционных процессов экономисты выделяют такие виды интеграционных объединений, как зона свободной торговли, таможенный союз, общий рынок, экономический союз, полная интеграция. Пока только один интеграционный союз в мире отвечает критериям, предъявляемым к четвертому и частично пятому видам. Это Европейский союз (ЕС). Он представляет собой классический вариант региональной социально-экономической интеграции, в рамках которой, помимо всего прочего, создана система межгосударственного регулирования всех социально-экономических процессов, осуществляется своя, наднациональная по своей сути, региональная политика.
ЕС условно делится на «богатый» Север, «бедный» Юг, «маргинальный слой». В последнее время по отношению к странам ЕС стали все чаще применять понятие «центра» (ядра) и «периферии». К «центру» при таком раскладе относят Англию, Бельгию, Нидерланды, Люксембург, большую часть Франции и Германии, Австрию, Северную Италию. К «периферии» – Ирландию, Северную Ирландию (Ольстер), Шотландию, Уэльс, юго-западную часть Франции, преимущественно аграрные районы Испании, Португалии, Италии, Греции, а также малонаселенные северные части Финляндии, Швеции.
Но это самый крупномасштабный подход к территориальным аспектам региональной политики ЕС. В самом Евросоюзе оперируют гораздо более дробной сеткой регионов, что уже само по себе свидетельствует о переходе к высшей форме политической и экономической интеграции – созданию Европы регионов. Во многих официальных документах ЕС подчеркивается особая роль, которую должны играть в интеграционном процессе не столько отдельные страны, сколько их регионы. И многие их этих регионов уже сейчас устанавливают прямые связи с высшими органами Евросоюза, минуя свои центральные правительства. Основная цель региональной политики ЕС – объединение национальных экономик путем сокращения разрыва в уровнях развития между отдельными регионами.

Среди ученых нет единодушного мнения относительно однозначного определения субъекта и объекта государственной региональной политики. По мнению большинства, доминирует взгляд, согласно которому ведущим субъектом этой политики является государство, а объектами - социально-экономические процессы, протекающие на определенной территории, социальные слои населения, территориальные или отраслевые пропорции хозяйства. В законодательном плане субъектами государственной региональной экономической политики признаются центральные и местные органы государственной власти и органы местного самоуправления, которые в пределах своей компетенции решают вопросы, связанные с социально-экономическим развитием регионов .

К объектам государственной региональной экономической политики относят территориальные образования, в пределах которых осуществляется государственное управление и местное самоуправление.

Объектами государственной региональной экономической политики в рыночных условиях хозяйствования выступают сами регионы, которые отличаются между собой по темпам экономического развития, условиями занятости населения и уровнем его жизни. Специальным объектом региональной экономической политики могут быть депрессивные или моно-профильные территории, зоны стихийного бедствия, природных, антропо - и техногенных катастроф. Как правило, в центре внимания государственной региональной экономической политики постоянно находятся проблемные регионы, территории которых характеризуются наивысшим обострением социально-экономических проблем, связанных с нерациональным размещением производительных сил. Такие проблемные регионы существуют во всех странах мира независимо от уровня их социально-экономического развития.

При формировании и реализации эффективной региональной экономической политики разрабатывают типологию регионов как объектов этой политики. В основу типологии могут быть положены различные признаки: природно-географические, геополитические, демографические, социально-экономические. Основными индикаторами, по которым определяют тип региона, являются:

производство внутреннего валового продукта (ВВП) на душу населения;

показатели демографической ситуации и качества жизни людей;

финансовое состояние и самообеспеченность региона;

активность инвестиционной политики; обеспеченность бюджетной сферы.

Согласно структуры экономики региона, выделяют индустриальные, индустриально-аграрные и аграрные территории. Для успешной реализации государственной региональной экономической политики необходимо учитывать межрегиональные и межгосударственные экономические связи. Выделяют также экспортно и импортно ориентированные территории. Часто выделяют стратегически важные для государства территории с целью возможного привлечения иностранных инвестиций, занятости рабочей силы, эффективного использования природных ресурсов. Сюда относятся природные географические и геополитические характеристики территорий, в частности пограничные, отдаленные от основной территории государства, приморские территории.

Классификация регионов также осуществляется по такому признаку, как уровень экономической и социальной безопасности. Внутренней угрозой социальной безопасности регионов является интенсивное усиление имущественного расслоения населения, рост бедности и численности безработных. Определенную угрозу экономической безопасности регионов составляет низкая конкурентная способность продукции, высокий уровень проработки основных производственных фондов, неудовлетворительная экологическая ситуация и недостаточная обеспеченность инфраструктурными объектами, в частности коммунального хозяйства.

Типология регионов дает возможность конкретно оценить ситуацию и определить приемлемые методы и формы регулятивного воздействия на региональное развитие и дифференцировать их в зависимости от реальной социально-экономической ситуации в регионе.

Как видим, субъектно-объектные отношения имеют динамический характер. Реальной может быть ситуация, когда объект выступает субъектом и наоборот. В условиях возрастания роли регионов в развитии государства и укреплении его экономического потенциала, территориальные общины, организации, коллективы превращаются из объектов региональной политики в активных субъектов, которые вместе с государственными органами существенно влияют на процесс формирования и реализации региональной политики.

Итак, государство играет ведущую роль в формировании и реализации региональной экономической политики. Она определяет концептуальные основы и институциональные средства региональной политики, осуществляет ее правовое, научное и организационное обеспечение.

Объектами региональной политики являются различные территориальные единицы, как закрепленные административно-территориальным делением страны (области, районы, провинции, кантоны, земли и т. п.), так и специально определенные для целей региональной политики в нормативных актах органов власти и управления (например, зоны радиоактивных загрязнений).

Субъектами региональной политики являются внешние органы власти государств, а в условиях глобализации и международной интеграции – специальные наднациональные органы управления (на-пример, в ЕС – это Европейская комиссия и, в частности, ее структурное подразделение – Генеральный директорат региональной политики, ответственный за решение задач по сокращению различий в социально-экономическом развитии регионов).

По сферам воздействия можно выделить следующие виды региональной политики:

1. Экономическая политика. Необходимость смягчения региональных экономических диспропорций, достижение регионального экономического равновесия характерна для всех стран. Механизм осуществления этих целей весьма развит и включает государственную финансовую помощь, привлечение местных ассигнований, в том числе частного капитала, законодательные мероприятия, финансовые ограничения, штрафные санкции.

2. Социальная политика. В поле зрения – процессы и форма организации жизни людей общественного производства со стороны условий труда, быта и отдыха человека и развития личности вообще. Социальные различия в жизни населения подавляющего числа государств колоссальны. Отсюда поиск путей выравнивания уровней жизни между различными регионами и типами поселений, а также общее улучшение качества социальной среды составляют суть региональной политики в социальной сфере.

3. Демографическая политика. Она означает активное вмешательство государства, как в естественное, так и механическое движение населения с целью достижения специфических для регионов целей.

4. Экистическая (поселенческая) политика. Эстетика – наука об эффективном использовании территории конкретного региона путем оптимального размещения производств, коммуникаций и мест расселения с учетом природных, экономических, архитектурно-строительных и инженерно-технических факторов и условий. Обширность территории России нередко порождает иллюзию неактуальности проведения активной экистической политики в сравнении с небольшими по территории европейскими странами. Между тем именно в России, с ее огромными пространствами, осуществление дальновидной, научно обоснованной поселенческой политики способно сэкономить колоссальные средства.

5. Экологическая политика. Усиливающаяся концентрация производства, диктуемая объективными потребностями его развития, урбанизация и скученность населения, широкое применение синтетических материалов, которые не могут быть трансформированы природой, привели к резко возросшей нагрузке на окружающую среду.

6. Научно-техническая политика. В сферу региональной научно-технической политики попадают условия и факторы размещения центров научных исследований, взаимосвязи между местами концентрации НИОКР и размещением производительных сил, территориальные формы соединения науки и производства, региональные перемещения научных кадров

Иногда различают следующие виды региональной политики:

1) По целям (политика выравнивания уровней развития регионов, максимальное использование местных ресурсов);

2) По механизму (автоматическая – распределение по формуле, проблемная – по спецпрограммам; целевая – по конкретным регионам);

3) По средствам (финансовая, административная, инфраструктурная); 4) По адресату (региональные власти, организации, граждане).

Региональная политика РФ - это деятельность органов государственной власти РФ и органов власти субъектов федерации по обеспечению оптимального развития субъектов Федерации, равноправных отношений между ними, а также по решению проблем межрегионального и общегосударственного характера. Таким образом, субъектами региональной политики можно назвать органы государственной власти субъектов федерации. Сюда же можно отнести муниципальные и межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия. Объектами региональной политики являются:

• 1. Территориальная структура государства.
• 2. Субъекты Федерации.
• 3. Регионы, не совпадающие с административно-территориальным делением, которые по ряду причин (геополитическое положение, природные ресурсы) играют значительную роль в развитии государства.
• 4. Экономические, социальные, демографические, экологические и другие проблемы, возникающие на определенных территориях и имеющие важное значение как для этих территорий, так и для государства в целом.
• 5. Региональные неравенства:

уровень жизни;

занятость;

уровень доходов;

предпринимательство, производство;

Региональная политика в сфере занятости

Важнейшим условием повышения уровня жизни граждан России является сохранение относительной стабильности в сфере занятости. На ближайший период основными задачами региональной политики в сфере занятости являются: перевод высвобождаемых работников на предприятия развивающихся отраслей, организация профессиональной подготовки кадров для новых прогрессивных производств; защита трудовых прав работников несостоятельных предприятий, эффективная поддержка граждан, потерявших работу, их профессиональная переориентация. В долгосрочной перспективе главным направлением региональной политики в сфере занятости является создание новых рабочих мест в развивающихся отраслях, в потребительской сфере, а также в организациях рыночной инфраструктуры. Основная нагрузка и реализация мероприятий по повышению занятости населения ложится на органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Региональная политика в этой сфере заключается в регулировании процесса высвобождения рабочих мест в тех регионах, где в силу структурных особенностей хозяйственного комплекса или изменения государственной экономической политики складывается особенно острая ситуация с занятостью населения, для изменения которой местных сил и возможностей недостаточно. Федеральные органы государственной власти должны активно участвовать в осуществлении мероприятий в сфере занятости в районах концентрации государственных организаций, относящихся к отраслям естественных монополий и военно-промышленного комплекса. В регионах с высоким уровнем социальной напряженности необходимо контролировать процесс банкротства убыточных организаций, прибегая в случае необходимости к их целевой поддержке путем выдачи льготных кредитов на развитие производства, дотации на выплату минимальной заработной платы. Особое внимание следует уделять организациям, являющимся основой жизнедеятельности населения малых и средних городов. В слаборазвитых районах, где ситуация осложняется наличием избытка трудовых ресурсов, необходимо оказывать поддержку развитию мелкотоварного производства как в городской, так и в сельской местности, стимулировать малое предпринимательство в сфере услуг и в агропромышленном комплексе.

Среди ученых нет единого мнения относительно однозначного определения субъекта и объекта государственной региональной политики. По мнению большинства, доминирует взгляд, согласно которому ведущим субъектом этой полет политики признается государство, а объектами - социально-экономические процессы, протекающие на определенной территории, социальные слои населения, территориальные или отраслевые пропорции хозяйства. В законодательном пл ни субъектами государственной региональной экономической политики признаются центральные и местные органы государственной власти и органы местного самоуправления, которые в пределах своей компетенции решают вопросы связанные с социально-экономическим развитием регионов .

К объектам государственной региональной экономической политики относят территориальные образования, в пределах которых осуществляется государственное управление и местное самоуправление

Объектами государственной региональной экономической политики в рыночных условиях хозяйствования выступают сами регионы, которые отличаются между собой по темпам экономического развития, условиями для занятости нас селения и уровнем его жизни. Специальным объектом региональной экономической политики могут быть депрессивные или моно-профильные территории, зоны стихийного бедствия, природных, антропо-и техногенных катастро ф. Как правило, в центре внимания государственной региональной экономической политики постоянно находятся проблемные регионы, территории которых характеризуются высоким обострением социально-экономических проблем, по вязаных с нерациональным размещением производительных сил. Такие проблемные регионы существуют во всех странах мира независимо от уровня их социально-экономического развитиятку.

При формировании и реализации эффективной региональной экономической политики разрабатывают типологию регионов как объектов этой политики. В основу типологии могут быть положены различные признаки: природно-географическая афични, геополитические, демографические, социально-экономические. Основными индикаторами, по которым определяют тип региона, являетсяє:

производство внутреннего валового продукта (ВВП) на душу населения;

показатели демографической ситуации и качества жизни людей;

финансовое состояние и самообеспеченность региона;

активность инвестиционной политики;. В обеспеченность бюджетной сферы

Согласно структуре экономики региона, выделяют индустриальные, индустриально-аграрные и аграрные территории. Для успешной реализации государственной региональной экономической политики необходимо учитывать и межрегиональные и межгосударственные экономические связи. Выделяют также экспортные и импортные ориентированы территории. Часто выделяют стратегически важные для государства территории с целью возможного привлечения иностр емных инвестиций, занятости рабочей силы, эффективного использования природных ресурсов. Сюда относятся природные географические и геополитические характеристики территорий, в частности пограничных, отдаленные от о сновным территории государства, приморские территоорії.

Классификация регионов также осуществляется по такому признаку, как уровень экономической и социальной безопасности. Внутренней угрозой социальной безопасности регионов является интенсивное усиление имущественного расслоения нас населения, рост бедности и численности безработных. Определенную угрозу экономической безопасности регионов составляет низкая конкурентная способность продукции, высокий уровень проработки основных производственных фо ндив, неудовлетворительная экологическая ситуация и недостаточная обеспеченность инфраструктурными объектами, в частности коммунального хозяйствва.

Типология регионов дает возможность конкретно оценить ситуацию и определить приемлемые методы и формы регулятивного воздействия на региональное развитие и дифференцировать их в зависимости от реальной социально-экон номической ситуации в регион.

Как видим, субъектно-объектные отношения имеют динамичный характер. Реальной может быть ситуация, когда объект выступает субъектом и наоборот. В условиях возрастания роли регионов в развитии государства и укреплении и ее экономического потенциала, территориальные общины, организации, коллективы превращаются из объектов региональной политики в активных субъектов, которые вместе с государственными органами существенно влияют на п роцес формирования и реализации региональной политикики.

Итак, государство играет ведущую роль в формировании и реализации региональной экономической политики. Она определяет концептуальные основы и институциональные средства региональной политики, осуществляет ее правовое, н научное и организационное обеспечениея.